Аналітика

Утримання міськради чи нові автобуси: на що місцева влада витрачає наші гроші

Авторка – Марія Квіцінська, аналітикиня Центру спільних дій

Нещодавно ми розповідали про те, що місцева влада отримала більше можливостей для поліпшення життя громадян. Завдяки реформі децентралізації місцеві бюджети отримують більше грошей. Збільшення доходів місцевих бюджетів відбувається там, де місцеві депутати розумно управляють фінансами. Але "збагачення" територіальної громади далеко не завжди призводить до появи нового транспорту замість старого аварійного. А в найближчій лікарні може, як і раніше, не бути такого необхідного під час пандемії томографа.

Чому так відбувається? Причина не лише в розкраданні бюджетних коштів. Нерідко місцеві депутати не вважають пріоритетною конкретну сферу або ж банально не знають, як витратити гроші з розумом, щоб виконати передвиборчі обіцянки.

Центр спільних дій поцікавився, які пріоритети ставила для себе місцева влада територіальних громад обласних центрів в 2018-2020 роках. І як вона планує розпорядитися нашими податками в 2021 році. Результати аналізу — до вашої уваги.


На широку ногу: де тратять більше, ніж заробляють

Ще в 2018 році в 19 з 24 територіальних громад обласних центрів (міські територіальні громади або МТГ) витрати перевищували доходи місцевого бюджету. "У плюсі" були лише Вінниця, Житомир, Сєвєродонецьк та Харків. У Черкасах надходження бюджету дорівнювали його видатковій частині. Всі інші облцентри мали витрати більші за обсяг доходів. Найбільшою ця різниця була в Івано-Франківську (-5,4%[1]), Одесі (-5,2%), Львові (-4,7%), Чернігові (-4,5%) та Чернівцях (-4,5%) .


У 2019 році в "мінусі" опинилися майже стільки ж обласних центрів – 18. Серед міст з найбільшою невідповідністю витрат доходам знову Одеса (-7,2%), Івано-Франківськ (-3,6%) і Львів (-3% ). Також різниця виявилася значною в Запоріжжі (-6,9%) і Миколаєві (-3,3%). А ось місцева влада Житомира, Краматорська, Києва, Сум, Тернополя та Черкас змогла зробити так, що доходів бюджету вистачило на всі заплановані витрати.

Але вже в 2020 році результати фінансової децентралізації стали помітними і на прикладі співвідношення доходів і витрат місцевих бюджетів МТГ обласних центрів. Кількість облцентрів з нестачею власних коштів скоротилася до 13. Найбільші "перевитрати" знову у Львівській (-7,2%) і Одеській (-5,4%), а також в Дніпровській (-7,1%), Харківській (-5,4%) і Луцькій МТГ (-5,4%). А ось Вінницька, Івано-Франківська, Чернівецька та Чернігівська МТГ, які до цього були в "мінусі", змогли  подолати цю проблему. Власних доходів вистачило також в Києві, Рівненській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій та Черкаській МТГ.

Якою буде ситуація в поточному році, наразі невідомо. Адже прогнозовані доходи і видатки місцевих бюджетів можуть і будуть змінюватися протягом року. За бюджетними планами, нестача надходжень очікується в 14 містах. Серед них Івано-Франківськ (-15,3%), Дніпро (-13,2%), Тернопіль (-7), Луцьк (-5,2), Краматорськ (-4,4) та інші.

При правильному бюджетному плануванні витрати місцевого бюджету повинні бути рівні або майже рівні його дохідної частини. Якщо звіт виконання бюджету показує значні перевитрати, причин може бути декілька. В найкращому випадку місцева влада використала  кошти, що залишилися з попереднього року. Такі кошти не відображаються в бюджеті на новий рік. Якщо ж перевитрати фіксуються з року в рік, найімовірніше, територіальна громада принаймні частково живе в борг. І позики у державного бюджету або інших місцевих бюджетів з часом доведеться віддавати.

Не є позитивним явищем і значні недовитрати. Якщо дохідна частина бюджету значно перевищує витратну, це може означати, що деякі цілі, на які виділялися гроші, недовиконано. Ще одна можлива причина – погане планування доходів. Тобто місцева влада перед початком року не змогла прорахувати всі доходи, які згодом надійшли до бюджету. А значить залишилися невикористані можливості, адже на ці гроші можна було закупити додаткове обладнання в лікарню або виплатити додаткову допомогу пенсіонерам. Аби не було боргів чи невикористаних можливостей місцева влада має серйозно підходити до планування бюджету.


Різні пріоритети “народних обранців”

Витрачати бюджетні кошти — діло нехитре. А от на що їх витрачати — це вже значно складніше запитання. Ми проаналізували, на які сфери місцева влада облцентрів витрачала гроші в 2018-2020 роках та які пріоритети у витратах заплановані на 2021 рік. Для кожної МТГ облцентру ми відібрали шість найбільш щедро профінансованих сфер. У відкритому доступі досі немає звіту про виконання бюджету Житомирської МТГ за 2020 рік, тому аналіз не включає ці дані.


Освіта. В усіх обласних центрах освіта є найбільш профінансованою сферою, на яку витрачають щонайменше п'яту частку бюджету. Щорічно сума видатків на освіту збільшується. Наприклад, в Херсоні в 2018 році освітні витрати становили 37%. У 2020 році ця сума зросла більш ніж в півтора рази і склала 58%. За прогнозами в поточному році, витрати на освіту херсонців сягнуть близько двох третин місцевого бюджету.

Більшість міст протягом 2018-2021 років помірно збільшували витрати на цю сферу. Тому серед міст з найбільшим і найменшим фінансуванням освіти переважно одні й ті ж МТГ. Заощаджують на освіті в Харківській (21,3%-33,2%), Краматорській (23,4%-29,4%), Дніпровській (23,8%- 25,8%), Вінницькій МТГ (25,2%-34,3%) та в місті Києві (25,8%-35,6%). Лідерами, крім Херсона, є Ужгородська (35,2%-58,2%), Чернівецька (33%-54,5%), Житомирська (32,8%-58,3%) та Хмельницька МТГ (32,6%-56,7%).

Утім, деінде рівень фінансування освіти не можна назвати стабільним. Наприклад, Івано-Франківськ в 2018 і 2019 роках був в середині рейтингу, але в 2020 році освітні витрати в МТГ були найменшими серед облцентрів.

Водночас дослідження Центру спільних дій показало, що стан освіти на місцях не залежить від фінансування. Аби громадяни відчули реальне покращення якості освіти, місцева влада повинна мати чітке бачення розвитку цієї сфери, покращувати умови навчального середовища та залучати кваліфікованих освітян.

Житлово-комунальне господарство. Місцева влада відповідає за прибирання сміття, обслуговування та ремонт труб, очищення стічних вод, забезпечення роботи підприємств, що надають комунальні послуги тощо. Наприклад, саме за гроші місцевих бюджетів місцева влада купує сміттєвози та інвентар для прибирання.

На відміну від освіти та охорони здоров'я фінансування ЖКГ в 2018-2020 роках залишалося переважно на одному рівні – від 3-4% до 17-18% у різних містах. Приблизно стільки ж МТГ облцентрів запланували на 2021 рік.  У 2021 році ця сфера не увійшла в рейтинг найбільш профінансованих лише в Сєвєродонецькій МТГ.

Виділяти якомога більше грошей на ЖКГ вважають важливим в Харківській (12,4% -17,5%), Запорізькій (12,7%-15,4%), Одеській (15%-17,2%), Дніпровській (15,9%-18%), Вінницькій МТГ (10,2%-15,8%). Пріоритет іншим сферам віддають Черкаська (3,4% -5%), Ужгородська (5,4%-6,6%), Чернівецька (5%-8,5%), Сєвєродонецька МТГ (4%-5,7%) та місто Київ (6,2%-6,6%).


Охорона здоров'я. Гроші не гарантують і якість медичних послуг, але фінансування цієї сфери показує, чи є вона пріоритетною для місцевих депутатів. Адже пандемія COVID-19 лише загострила проблеми в охороні здоров'я, які існували давно. Водночас на відміну від освіти, з 2021 року фінансування охорони здоров'я зменшується. Це пов'язано зі зміною системи фінансування після впровадження в 2020 році другого етапу медреформи. Нині медичні послуги для громадян оплачує Національна служба здоров'я України. А за кошти місцевого бюджету закуповують обладнання, проводять ремонти медзакладів, забезпечують бензин для машин "швидкої" тощо.

У багатьох обласних центрах витрати на охорону здоров'я істотно змінювалися з року в рік. Особливо велика різниця знову помітна в Івано-Франківській МТГ. У 2018-2019 роках місто було одним з останніх за обсягом фінансування охорони здоров'я. Але вже в 2020 році Івано-Франківська МТГ виділила на цю сферу найбільше грошей серед облцентрів.

У 2018-2020 роках на охорону здоров'я з місцевих бюджетів облцентрів виділялося від 5 до 33%.  Найскромніше ця сфера фінансувалася, наприклад, у Львівській (5,3%-10,1%), Вінницькій (8,1%-10,4%), Дніпровській (6,2%-11%), Житомирській (10,3%-11,7%) та Харківській МТГ (6,2%-11,7%). В останній в 2019 році охорона здоров'я взагалі не увійшла до рейтингу найбільш профінансованих сфер.

А ось найбільші бюджети на охорону здоров'я у Києва (13,7% -18,4%), Сєвєродонецької (22,1%-25,7%), Черкаської (10,8%-15,6%), Ужгородської (9,4%-15,8%), Запорізької МТГ (8,7%-15,2%).

У 2021 році в 7 МТГ охорона здоров'я взагалі не потрапила в число пріоритетних для фінансування сфер. Йдеться про Львівську, Івано-Франківську, Луцьку, Чернівецьку, Одеську, Кропивницьку та Миколаївську МТГ.

Соціальний захист. Повноваження місцевої влади у сфері соціального захисту є дуже широкими. Тому є багато потреб, на які витрачають гроші місцевих бюджетів. Наприклад, місцева влада виплачує різні види пільг, компенсацій і допомог, створює центри дозвілля і місця для заняття фізкультурою для літніх людей і людей з інвалідністю, забезпечує роботу центрів безплатної правової допомоги та багато іншого.

Попри це з 2020 року загалом у МТГ облцентрів фінансування соціального захисту значно зменшилося. Якщо в 2018 році частка "соціального" бюджету деінде сягала понад 30%, в 2020 році ця сума впала до 3-7%. Крім того, в 2018-2019 роках у Полтаві і Чернігові соціальний захист взагалі не потрапив  до ТОП-6 найбільш профінансованих сфер. А в 2020 і 2021 роках ця сфера не увійшла в рейтинг вже в 12 і 10 містах відповідно. Ймовірно, скорочення фінансування "соціалки" можна пояснити пандемією COVID-19 і необхідністю додаткових витрат на охорону здоров'я.

У 2020-2021 роках соціальний захист отримав найменше фінансування в Запорізькій, Дніпровській, Чернігівській, Чернівецькій, Херсонській, Харківській, Сумській, Полтавській, Одеській, Миколаївській, Кропивницькій, Вінницькій і Рівненській МТГ. Більше за інші облцентри грошей на підтримку вразливих українців виділяє місцева влада Києва, Хмельницького та Черкас. Наприклад, Київ у 2020 році спрямував великі кошти на компенсації за пільговий проїзд, утримання будинків для літніх людей та надання їм соціальних послуг вдома, утримання будинків для дітей з інвалідністю та забезпечення роботи центрів соціальних служб.

Транспорт та дорожнє господарство. З місцевого бюджету фінансується закупівля та ремонт автобусів, тролейбусів і трамваїв, встановлення зупинок громадського транспорту, ремонт доріг місцевого значення.

Незважаючи на те, що жителі багатьох обласних центрів бачать проблеми в сфері транспорту, подекуди на транспорт і дорожнє господарство виділяються відносно невеликі гроші. У 2018-2020 роках цієї сфери не було серед найбільш профінансованих у Рівному і Краматорську, а в окремі роки – у Тернополі, Миколаєві, Одесі, Івано-Франківську, Львові та деяких інших облцентрах.

Загалом фінансування з року в рік залишається у межах від 2-4% до 15-19%. Лідером за обсягом грошей на транспорт і дороги є Київ. Значну частку коштів виділяють також Харківська, Запорізька і Черкаська МТГ.


Будівництво та регіональний розвиток. Обсяг фінансування цієї сфери добре показує, чи готова місцева влада працювати на перспективу, а не лише перед виборами. Йдеться про впровадження інвестиційних проєктів, будівництво дитячих садків, шкіл, закладів охорони здоров’я, культурних центрів, закладів для літніх людей, центрів надання адміністративних послуг та інше. Потреби в будівництві цих об'єктів не враховуються під час виділення грошей на відповідні сфери – охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та інші. Ці видатки покриваються саме за рахунок коштів на Будівництво та регіональний розвиток.

З 2018 по 2021 рік сума коштів на будівництво і регіональний розвиток стабільно збільшується. Якщо в 2018 році в 15 містах будівництво взагалі не потрапляло в рейтинг найбільш профінансованих сфер, в 2020 і 2021 роках кількість таких міст скоротилося до 6 і 7 відповідно. Водночас серед облцентрів максимальна частка коштів на цю сферу з 2018 року збільшилася з 7,5% до 35%. Це дає надію, що місцева влада поступово починає розуміти, що управління територіальною громадою — це не роздача гречки перед виборами.

Судячи з частки коштів на будівництво і регіональний розвиток, у 2018-2019 роках найбільшою мірою це розуміння було, наприклад, в Одесі (7,5% -11,5%) і Харкові (5,2% -11%). У 2020-2021 роках  – в Дніпрі (13,1%-15%) і Краматорську (25,3% -35,7%). А ось в Києві, Черкасах, Ужгороді та Хмельницькому ця сфера з року в рік навіть не потрапляє до найбільш профінансованих.

Управління в громаді. Крім витрат на освіту, охорону здоров'я або транспорт, місцевій владі необхідні кошти для утримання власне органу місцевого самоврядування. Місцеві депутати не отримують зарплату з      місцевого бюджету, якщо місцева рада не ухвалила відповідне рішення. Однак у засобах масової інформації немає даних про такі рішення в облцентрах. На що ж тоді витрачають гроші? На забезпечення роботи ради. Зокрема, це виплата зарплат співробітникам різних департаментів виконавчого органу, управлінь та інших структурних одиниць, закупівля обладнання для роботи, друк і пересилка документів, оплата комунальних послуг, які споживають під час роботи ради тощо.

Утім, коли витрати на утримання місцевої влади сягають третини річного бюджету, навряд чи це можна назвати розумним використанням грошей платників податків. У 2018 році саме така ситуація була в Кропивницькому, Чернігові та Полтаві. Загалом в період 2018-2020 років та відповідно до прогнозованого бюджету на 2021 рік великі витрати на управління були також в Дніпрі, Херсоні, Ужгороді та Львові. Це близько 13-22%. Але до 2021 року фінансування державного управління значно скоротилася у всіх МТГ обласних центрів.

Найскромніше обходяться Київ, Хмельницький, Харків, Чернівці, Рівне та Тернопіль. Наприклад, в Києві на 2021 рік на цю сферу заплановано лише близько 4%, а в попередні два роки в столиці управління взагалі не було серед найбільш профінансованих сфер.


У кількох МТГ в числі найбільш пріоритетних для фінансування питань виявилися фізична культураі спорт та культура і мистецтво. Наприклад, місцева влада Херсона в 2019 році виділила 2% місцевого бюджету на розвиток спорту. У поточному році за прогнозом майже 4,5% бюджету громади піде на спорт в Сєвєродонецькій МТГ і майже 2,5% – у Тернопільській.

У попередні кілька років найбільше переймалися підтримкою культури і мистецтва Рівне, Тернопіль та Краматорськ. А ось в 2021 році найбільшу частку бюджету готові віддати на цю сферу Миколаївська (5,2%), Полтавська (3%) і Львівська МТГ (2,2%).

Таким чином, у всіх МТГ облцентрів серед шести найбільш профінансованих бачимо сфери з переліку дев’яти, що зазначені вище. Але лише дві з них в 2018-2020 роках потрапили в цей рейтинг у всіх без винятку облцентрах. Йдеться про освіту та житлово-комунальне господарство. В 2021 році ЖКГ за прогнозом не буде серед найбільш профінансованих в Сєвєродонецькій МТГ. Але ситуація може змінитися протягом року. У загальному розрізі облцентрів  найбільш стабільними в плані фінансування є ЖКГ і транспортно-дорожня інфраструктура. Витрати на них майже не змінюються вже четвертий рік. А Найрідше серед пріоритетних для фінансування сфер можна побачити фізичну культури і спорт та культуру і мистецтво.
Однак наш аналіз впровадження місцевої політики в сферах освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства та інших показав, що щедре фінансування зовсім не гарантує гарні результати відповідної політики. Аби поліпшення було відчутним для громадян, необхідно залучати якісні кадри, збирати й аналізувати дані про наявні проблеми, та врешті планувати політику, а не працювати за застарілими підходами. З іншого боку, нестача коштів може стати перешкодою у вирішенні проблеми. Тому гроші та якісне управління мають йти поруч.

Проблеми вирішуються, якщо шукати рішення

Якщо у вашому місті на кожному кроці ями на дорогах, комунальники вчасно не прибирають сміття, а люди з інвалідністю не можуть вільно пересуватися через відсутність пандусів, подивіться, скільки грошей місцева влада витрачає на рішення цих проблем . Можливо, питання в тому, що соціальний захист або житлово-комунальне господарство не є пріоритетом під час розподілу бюджету.

Найпростіший спосіб ознайомитися з місцевим бюджетом – знайти його на спеціалізованому ресурсі Мінфіну www.openbudget.gov.ua або на офіційному сайті місцевої ради. Якщо вас цікавлять бюджети за попередні роки, доречно дивитися звіт виконання місцевого бюджету за відповідний період. Якщо ж ви бажаєте дізнатися, які витрати заплановані на поточний рік, корисним буде ухвалене місцевої радою рішення про місцевий бюджет. Інформацію про громадські слухання проєкту бюджету, прийом заявок на конкурс громадського бюджету та іншу корисну інформацію також можна знайти на сайті місцевої ради.

Якщо ви переконані, що гроші вирішать проблему, використовуйте всі доступні способи, аби переконати місцевих політиків в необхідності виділити більше коштів на це питання в наступному році. Серед таких способів участь в громадських слуханнях проєктів місцевого бюджету, направлення офіційних звернень "народним обранцям", подання власних проєктів на конкурс громадського бюджету, вуличні акції, залучення місцевих громадських організацій та місцевих ЗМІ для привернення уваги до проблеми тощо. Дуже часто політики забувають, що перед виборами обіцяли захищати ваші інтереси. А ви пам'ятаєте, що можете нагадати їм про це?

                                

Нам дуже приємно, що ви цікавитесь суспільно-політичним життям нашої країни!

Якщо вам подобається те, що ми робимо, пропонуємо вам стати патроном Центру спільних дій та підтримати нас щомісячним внеском від 3$ тут. Окрім цього, щомісячні внески дадуть змогу вам ближче познайомитися з командою та отримати наші додаткові продукти.

Зрештою, так ви допоможете нам робити аналітику регулярною, політику більш доступною, а діяльність влади – прозорою для громадян усієї країни.