Аналітика

Як місцева влада обласних центрів піклується про найбільш вразливих?

Авторка – Марія Квіцінська, аналітикиня Центру спільних дій

Тривала війна з Росією, економічні потрясіння і загальна нестабільність політичної системи впливають на добробут багатьох українців. У 2020 році до цих чинників додалася пандемія COVID-19 та пов'язані з нею карантинні обмеження, через які дехто втратив роботу. Та найгостріше за таких умов постає питання якості та доступності послуг соціального захисту для найбільш вразливих груп громадян – пенсіонерів, людей з інвалідністю, внутрішньопереміщених осіб та всіх тих, про кого суспільство має дбати найбільше. 

Найближчими днями починається передвиборча кампанія до органів місцевого самоврядування. Від 5 до 22 відсотків жителів обласних центрів вважають, що питання соціального захисту повинні бути пріоритетом для новообраної влади. Немає сумнівів, що під час агітації політики знову обіцятимуть виборцям всі земні блага, не оминаючи увагою підвищення соціальних виплат та "покращення" соціальних послуг. Аби виборці мали змогу критично сприймати ці обіцянки, "Центр спільних дій" розібрався з повноваженнями місцевого самоврядування в сфері соціального захисту та подивився на результати  роботи чинної влади у 24 обласних центрах України.


Нові можливості після децентралізації

З реформою децентралізації та ухваленням нового закону "Про соціальні послуги" повноваження органів місцевого самоврядування у впровадженні політики соціального захисту населення розширилися. З 2017 року місцеві ради отримали більшу фінансову самостійність для реалізації своїх повноважень. Для порівняння, до реформи в 2014 році власні доходи загального фонду місцевих бюджетів становили 68,6 млрд грн. У 2020 році лише за перший квартал загальний фонд місцевих бюджетів отримав 104,9 млрд грн.

Ми вже розбиралися, чому кількість грошей майже не впливає на ефективність місцевої влади у таких сферах як охорона здоров'яосвіта та ЖКГ. Але з соціальною сферою все інакше. Тут реалізація деяких повноважень напряму залежить від обсягу їхнього фінансування.

Що входить в обов'язки органів місцевого самоврядування у соціальній сфері? Перш за все, це визначення потреб і планування діяльності системи соціального захисту, зокрема, забезпечення необхідних кадрів та інфраструктури, аби соціальні послуги були якісними та доступними. По-друге, до повноважень місцевої влади відноситься власне  впровадження заходів соціального захисту, зокрема, грошові виплати вразливим групам населення та наданням їм соціальних послуг. Грошові виплати передбачають виділення різних пільг, компенсацій і допомоги особам, котрі опинилися в складних життєвих обставинах. На місцевому рівні вирішують також, чи   надати за рахунок місцевого бюджету таку підтримку та чи впровадити додаткові до встановлених законом соціальні виплати. 

Соціальні послуги – це дії влади, спрямовані на профілактику виникнення складних життєвих обставин у громадян або мінімізацію та подолання їхніх наслідків, якщо вони таки виникли. Серед соціальних послуг, які забезпечує місцева влада, — заходи з поліпшення житлових і матеріально-побутових умов деяких категорій населення, створення і фінансування центрів безоплатної первинної правової допомоги, аби малозабезпечені українці мали рівний з іншими доступ до правосуддя.

Крім цього, місцеве самоврядування має забезпечувати соціальні послуги для безробітних, зокрема організацію громадських та тимчасових робіт для них. Ще один обов'язок — вирішення питань опіки та піклування щодо недієздатних осіб та повного державного утримання  у дитячих будинках сімейного типу та ПТУ дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Слід звернути увагу, що на додаток до цього місцева влада зобов'язана здійснювати контроль за умовами утримання і виховання дітей у спеціальних установах усіх форм власності. Тому, коли ми дізнаємося історії жорстокого і нелюдського поводження з дітьми в будинках-інтернатах, необхідно розуміти, що це відповідальність місцевої влади.

Також у руках місцевих політиків організація будинків-інтернатів, побутового обслуговування, продаж соціальних товарів і безкоштовне харчування для малозабезпечених людей похилого віку, людей з інвалідністю та створення спеціальних робочих місць для останніх. Тобто якщо в ОТГ немає будинку-інтернату, орган місцевого самоврядування має або домовитися з іншою ОТГ про розміщення літніх людей, які потребують цього, або на умовах співфінансування створити спільний з іншою ОТГ будинок-інтернат, або вирішити це питання в інший спосіб.

Це не вичерпний перелік повноважень місцевого самоврядування у сфері соціального захисту. Але навіть з цього переліку видно, що багато його повноважень пов'язані з наданням грошової допомоги та певних сервісів, які залежать від обсягів фінансування.


А що з фінансуванням?

З огляду на повноваження частка місцевого бюджету, яку депутати міських рад обласних центрів в 2018-2019 роках виділяли на фінансування соціальної сфери, свідчить не лише про пріоритетність цієї сфери для місцевої влади, а й є одним з показників ефективності. З початком фінансової децентралізації ці гроші йдуть на грошову і натуральну допомогу та забезпечення безкоштовних послуг для вразливих верств населення – дітей-сиріт, людей похилого віку і людей з інвалідністю, безробітних і малозабезпечених українців тощо.

Де соціальна сфера була профінансована найбільше? До першої п'ятірки увійшли Краматорськ, Суми, Луцьк, Черкаси та Хмельницький. Найменша частка бюджету на соціальні потреби виділяється в Харкові, Чернігові, Полтаві, Кропивницькому і Дніпрі. Цікаво, що серед міст, які виділяють мало грошей на соціальний захист, опинилися великі міста з великими бюджетами — Харків, Дніпро, Київ і Одеса.


Політика без планування або небажання інформувати громадян?

Місцева влада відповідає не лише за поточні заходи з соціального захисту населення, а й за якість планування в цій сфері. З цією метою затверджують комплексні цільові програми. Міські ради обласних центрів повинні інформувати громаду про хід їхнього виконання. Проте аналіз реалізації місцевих політик в сферах освітиохорони здоров'я,транспортуЖКГ та екології, проведений за методологією Центру спільних дій, показав, що незалежно від сфери майже всі комплексні цільові програми мають вкрай погану якість. Не стала винятком і сфера соціального захисту населення.

Так, жоден обласний центр не набрав максимальний бал оцінки. Це означає, що в жодному з обласних центрів комплексні цільові програми не дозволяють оцінити якість планування та хід виконання показників програм. У Дніпрі, Краматорську та Чернігові комплексні цільові програми з соціального захисту взагалі неможливо знайти методами стандартного пошуку у відкритих джерелах. В інших містах програми та звіти про їхнє виконання або опубліковані не за весь аналізований період, або прописані нечітко, що не дозволяє їх оцінювати.

Детальніше з оцінкою програм кожного обласного центру можна ознайомитися на інфографіці.


Тож, виникає питання: у місцевих рад обласних центрів тотальні проблеми з плануванням або ця ситуація спричинена небажанням інформувати громадян про хід впровадження політик?


Все погано не тільки з програмами

Для оцінки ефективності окремих напрямів соціального захисту в обласних центрах Центр спільних дій розробив 16 індикаторів, за якими ми направили запити до місцевих рад. Проте жоден з обласних центрів не зміг надати повну інформацію за всіма індикаторами в зручному для опрацювання форматі. Частина міст надали неповні дані, інша частина – в нечитабельному або не в машиночитному вигляді, через що опрацювання таких даних неможливе або потребує значних часових затрат. 

Дані, які все ж вдалося отримати і систематизувати, не дозволяють оцінювати ефективність реалізації політики соціального захисту та  порівнювати показники різних обласних центрів. Надаємо цю інформацію оглядово за винятком показників, де дані відсутні у більшості міст.


Як видно на інфографіці, лише 11 міст надали повні дані щодо обсягу підтримки громадських організацій міста та соціальних виплат за різними категоріями в 2017-2019 роках.


Повні дані щодо кількості громадських організацій, які отримали фінансову підтримку з місцевого бюджету, та кількість одержувачів соціальних виплат за категоріями  надали лише 8 міст. І у випадку з витратами на соціальні виплати, і в випадку з кількістю одержувачів соціальних виплат повні дані є у Кропивницького, Житомира, Ужгорода, Харкова,  Луцька, Тернополя, Черкас та Чернівців.

Цікаво, що за часткою бюджету на соціальну сферу Харків і Кропивницький займають останні позиції, проте за розмірами фінансової підтримки на одного одержувача у цих міст далеко не  найгірші показники серед обласних центрів, де наявні дані. Водночас великий соціальний бюджет в Тернополі не вплинув на збільшення розміру фінансової підтримки на одного одержувача. Є і приклади, коли простежується зв'язок між загальним фінансуванням соціальної сфери та обсягом підтримки на одного одержувача. Так, Житомир знаходиться в середині рейтингу за загальним обсягом соціального бюджету і також в середині рейтингу за розмірами підтримки на одного одержувача. Аналогічна ситуація з Черкасами. Місто має великий соціальний бюджет, через що демонструє досить непогані показники за розмірами матеріальної підтримки на одного одержувача.

З початком реформи децентралізації місцева влада отримала нову роль в реалізації політики соціального захисту. Нині місцеве самоврядування має набагато більше фінансових можливостей для надання грошових виплат і якісних соціальних послуг вразливим групам населення. Заразом у народних обранців на місцях з'явився новий обов'язок – планувати кадрове забезпечення та інфраструктуру соціального захисту так, щоб кожен українець у складних життєвих обставинах мав доступ до якісних соціальних послуг.

Але чи готові місцеві політики до нової ролі? Аналіз якості управління в різних сферах життя громад, який провів Центр спільних дій, показав повсюдні проблеми з плануванням й інформуванням громадян про хід впровадження політик. За таких умов пересічному українцеві практично неможливо, спираючись на фактичні дані, а не суб'єктивні враження, перевірити, чи виконує місцева влада свої обіцянки. Тому на майбутніх місцевих виборах від "попередників", які хочуть переобратися на новий термін, слід, перш за все, вимагати звітності за проведену роботу на основі фактичних даних, а від "нових облич" – чіткого плану реалізації їхніх передвиборчих обіцянок.