Аналітика

Чиїм коштом бенкет або на які гроші (не) працює місцева влада?

Автори – Марія Квіцінська, Костянтин Шокало, аналітики Центру спільних дій

У 2021 вся країна зайшла з новоствореними та повністю укомплектованими на місцевих виборах громадами. У найближчі п'ять років саме на цьому рівні вирішуватиметься доля багатьох чутливих для громадян питань. Це матеріально-технічне забезпечення шкіл та лікарень, вивезення сміття, температура води в крані, ціна за неї та багато іншого.

Українці схильні покладати відповідальність за (не)розв’язання своїх проблем на президента, Верховну раду або Кабмін. Адже саме главу держави, міністрів та народних депутатів найчастіше можна побачити в новинах. Однак, після реформи децентралізації все змінилося. Органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) отримали більше повноважень з управління різними сферами життя громад і більше грошей для того, щоб реалізувати ці повноваження. Про гроші ми і напишемо.


Що змінилося після об’єднання територіальних громад для облцентрів?

Проведення місцевих виборів 2020 року ознаменувало закінчення реформи децентралізації та остаточне об’єднання територіальних громад України. Але що це означає для громадян? Розглянемо на прикладі об’єднаних територіальних громад обласних центрів.

Відповідно до методики формування спроможних територіальних громад, уряд фактично визнав усі територіальні громади обласних центрів України спроможними. Щоправда, об'єднувалися вони дуже по-різному. На інфографіці нижче видно, що найбільше населених пунктів навколо себе об’єднали Полтава (55 сіл), Луцьк (34 села й 1 селище міського типу) та Хмельницький (24 села), а найменше – Дніпро (1 селище міського типу), Кропивницький (1 селище міського типу), Рівне (1 селище міського типу), Житомир (1 село) та Черкаси (1 село).


Але є такі обласні центри, які не об’єднувалися ні з ким: вони створили власні міські територіальні громади (далі – МТГ) не виходячи за межі свого міста. Це Запоріжжя, Миколаїв, Одеса, Ужгород, Харків та Чернігів. Об’єднання не зачепило Київ, який має спеціальний статус.

Розмір територіальної громади або її склад не сильно впливатимуть на її успішність. Головною метою реформи було дати можливість ОМС згрупуватися так, щоб найефективніше розв’язувати проблеми громадян на місцях. І робити це спільно – аби якісні зміни та комфорт відчули всі жителі громади. Така можливість була надана всім, а хто і наскільки вдало нею скористався покаже найближче майбутнє.

Противники децентралізації вважали, що ніяке об’єднання не потрібне взагалі, оскільки “всім добре і за чинної системи” і воно “крастиме гроші з багатших бюджетів”. Ці аргументи стосуються лише фінансової складової. У дійсності об’єднання громад дозволило наростити їм більшу фінансову спроможність. Ті громади, які вдало об’єдналися у межах своєї локальної агломерації, матимуть більше спільних грошей. Тобто тепер усі ті люди, які працюють в обласному центрі і сплачують податки до його скарбниці, але живуть у навколишніх населених пунктах, мають відчути значні покращення навколо своїх домівок.

Усе через те, що після проведених місцевих виборів 2020 року об’єднана територіальна громада має єдиний ОМС та єдиний місцевий бюджет. З останнього відтепер виділятимуть кошти для розв’язання спільних для всієї громади проблем. Відтак ті населені пункти, які мали тісні соціальні, економічні та культурні зв’язки, нині стали офіційно об’єднаними. Найбільш вдалими прикладами такого об’єднання можна вважати Львівську, Полтавську або Хмельницьку МТГ.

Головне, на що варто звертати увагу, розглядаючи наслідки децентралізації, – це об’єднання людей у громадах та зміна населення у них. І йдеться, перш за все, про громадян як платників податків, які є основою для наповнення спільних бюджетів громад. Оскільки надходження від одного лише податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) складають в середньому більш ніж половину доходів місцевих бюджетів. Народний вислів “гуртом і батька легше бити” саме про це, адже на спільні гроші легше розв’язувати спільні проблеми громадян.


У 2020 році найбільш відчутно збільшилась кількість населення внаслідок об’єднання громад у Краматорській (+22,2%), Івано-Франківській (+20,5%), Сєвєродонецькій (+14,4%), Херсонській (+13,6%) та Луцькій (+10,5%) МТГ. Найменше жителів додалося до Дніпровської (+0,3%), Черкаської (+0,3%), Житомирської (+0,6%), Тернопільської (+1,2%) та Чернівецької (+1,9%) МТГ. Ніяких змін щодо населення не зазнали ті територіальні громади облцентрів, які ні з ким не об’єднувалися, та місто Київ.


Більше грошей – менше проблем. Чи навпаки?

Крім збільшення населення, яке сплачує податки, на місцеві бюджети вплинула передача частини фінансових повноважень від центральної влади до ОМС – тобто децентралізація фінансів. Цей процес почався у 2016 році після змін бюджетного та податкового законодавства. Що сталося? До місцевих бюджетів почали надходити деякі нові податки, а за окремими податками збільшився відсоток надходжень.

Наприклад, з державного бюджету було передано 100% плати за надання адміністративних послуг, запроваджено акциз з роздрібної торгівлі алкоголем, тютюном та нафтопродуктами, введено податок на некомерційне житло тощо. Ці кошти суттєво вплинули на місцеві бюджети. Якщо у 2014 році, до початку реформи, власні доходи загального фонду місцевих бюджетів складали 68,6 млрд грн, то у 2020 році ця сума збільшилася до 289,9 млрд грн.Тобто більш ніж у 4 рази. Різниця вражаюча.

Місцеві бюджети є економічно самостійними. Це означає, що держава та інші територіальні громади не можуть втручатися в процес їхнього формування, затвердження і виконання. Тому після розширення фінансових повноважень місцева влада заінтересована більш ефективно управляти сферами, які забезпечують надходження в бюджет.

Такими сферами є регулювання місцевих податків і зборів, які самостійно встановлюють ОМС, надання ліцензій на певні види господарської діяльності, надання в оренду комунального майна та управління комунальними підприємствами тощо. Наприклад, місцева влада у межах законодавства може самостійно встановлювати деякі місцеві податки і збори, змінювати ставки платежів, чіткіше регламентувати порядок обчислення податків і коло платників. Це один із способів збільшити доходи місцевого бюджету.

Станом на початок цього року місцева влада в країні має більше грошей для того, щоб забезпечити розвиток громад та комфортні умови для різних груп громадян. Ці гроші зможуть витратити на обладнання лікарень, ремонт доріг, закупівлю нового громадського транспорту, додаткові соціальні виплати. У свою чергу розвинена соціальна і промислова інфраструктура приваблює в громаду бізнес, який створює нові робочі місця та збільшує доходи місцевих бюджетів через податки.

Так фінансова децентралізація стала наріжним каменем успішності територіальних громад. Але не все так просто. Більше грошей автоматично не гарантує менше проблем. Між цими двома етапами є питання ефективності використання бюджетних коштів та мінімізації корупції. Саме до цих двох процесів і мають бути залучені громадяни.

Серед можливих способів включення громадян у роботу влади – участь в громадських слуханнях щодо формування місцевих бюджетів, подання власних проєктів в рамках громадського бюджету, контроль відкритості та доступності інформації про виконання бюджетів та, врешті, контроль того, на що і скільки грошей витрачає місцева влада. Але для того, щоб це робити, громадянам слід мати уявлення принаймні про основні повноваження місцевої влади та вимоги до бюджетного процесу.


Як ухвалюється бюджет на місцях і чому дотримання бюджетного процесу важливе?

Для того, щоб ОМС ефективно отримували та витрачали кожну гривню з місцевого бюджету і звітувалися за неї, вони повинні чітко дотримуватися бюджетного процесу. Від нього значною мірою залежить успішність місцевої бюджетної політики для громади. Сам бюджетний процес включає 5 етапів:

  • складання та розгляд прогнозу місцевого бюджету
  • складання проєкту бюджету
  • розгляд цього проєкту та ухвалення рішення про місцевий бюджет
  • виконання бюджету, включаючи внесення змін до відповідного рішення про місцевий бюджет
  • підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету й ухвалення рішення щодо нього.

Якщо поглянути на територіальні громади облцентрів, то на початок лютого 2021 всі вони повинні були пройти перші три етапи та перейти на четвертий – виконання бюджету. На цьому етапі ОМС часто вносять багато змін до місцевих бюджетів, які вони будуть вносити протягом усього року виходячи з реального стану виконання бюджету громади. Деякі міські територіальні громади, як от Черкаська, Харківська, Краматорська, Сумська, ще на початку бюджетного року встигли внести зміни до своїх місцевих бюджетів й інакше перерозподілити планові доходи та видатки на 2021 рік.

Найближчим часом неминуче зміняться місцеві бюджети Чернігівської, Черкаської, Хмельницької, Ужгородської та Тернопільської МТГ. Вони ухвалили свої бюджети ще до рішення Верховної Ради України про залишення акцизу (податку) від пального за місцевими бюджетами. Тому їм необхідно буде перерахувати та змінити доходи і видатки свого бюджету на 2021 рік.

Насправді зміни до місцевих бюджетів не є чимось новим і страшним: їх дійсно потрібно змінювати в процесі виконання, співставляючи заплановані та реальні показники. Але багатьох непотрібних змін можна було б уникнути, якби ОМС сумлінно використовували інструмент бюджетного планування. Він дозволяє чіткіше визначити, скільки грошей отримає та витратить місцева влада з бюджету громади протягом наступного року (та ще двох майбутніх років за ним). І вибудовувати свої політики у різних сферах, виходячи з цих показників.

Аби місцева бюджетна політика була успішною, вона, перш за все, має бути відкритою, прозорою та зрозумілою. І не лише для самих ОМС, а й для всієї громади, від якої залежить її публічна підтримка. Для цього прогресивна місцева влада залучає громадян до її формування через громадські обговорення, слухання, публічні консультації, опитування абощо. Таким шляхом пішли, наприклад Вінницька, Луцька та Херсонська МТГ. Вони серед деяких інших громад першими провели громадські обговорення проектів місцевого бюджету на 2021 рік.

Забезпечення якісної місцевої бюджетної політики відбувається ще й за умови дотримання останнього етапу бюджетного процесу – звітування про виконання бюджету з боку ОМС. Саме через ці звіти громадяни можуть перевіряти та контролювати місцеву владу щодо того, скільки коштів надходить до місцевого бюджету і як їх витрачають протягом року.

Більшість ОМС звітують про виконання свого бюджету щоквартально (кожні 3 місяці), деякі з них – ще й щомісячно. Але головне, щоб це звітування було дійсно якісним. Йдеться про вчасне розміщення звітів на офіційному сайті міськради у відкритому доступі, актуальну та правдиву інформацію у них, зручний для аналізу формат даних тощо.


Маленькі дії – великі справи

Багато українців схильні думати, що якщо у їхньому місті погані дороги або відсутнє критично важливе обладнання в лікарні, це тому, що якийсь посадовець у Києві краде гроші. І, звісно, “від нас нічого не залежить”. Та часто проблема в тому, що місцеві депутати, яких обрала громада, не бажають або не вміють ефективно використовувати податки громадян. Як ви можете змінити ситуацію?

Перш за все, дізнайтеся, за що саме відповідає місцева влада та що вона має робити, аби ваші гроші не були спущені на вітер. Напередодні виборів місцеві політики обіцяли молочні ріки і масляні береги. Тому перевірте, що саме новообрані депутати роблять для виконання своїх передвиборчих обіцянок і чи заклали вони на це достатньо грошей в бюджет.

Якщо ж місцеві політики не виконують свої обіцянки, бюджетних грошей на нагальні потреби постійно не вистачає або інформацію про місцеві бюджети і хід впровадження політик неможливо знайти на сайті ОМС, спитайте зі своїх місцевих депутатів або політичні партії, які вони представляють. Адже розв’язання цих проблем залежить від активного залучення в політику кожного з нас. Розуміння, що таке місцевий бюджет і як управляти грошима громади, допоможе в цьому.

Цим матеріалом ми розпочинаємо серію публікацій про те, звідки місцева влада брала гроші та на що витрачала їх у попередні роки, а також чого очікувати від місцевих бюджетів територіальних громад обласних центрів у 2021 році.


Нам дуже приємно, що ви цікавитесь суспільно-політичним життям нашої країни!

Якщо вам подобається те, що ми робимо, пропонуємо вам стати патроном Центру спільних дій та підтримати нас щомісячним внеском від 3$ тут. Окрім цього, щомісячні внески дадуть змогу вам ближче познайомитися з командою та отримати наші додаткові продукти.

Зрештою, так ви допоможете нам робити аналітику регулярною, політику більш доступною, а діяльність влади – прозорою для громадян усієї країни.