Аналітика

Звідки і скільки: гроші місцевих бюджетів України

Автор – Костянтин Шокало, аналітик Центру спільних дій

Не так давно ми говорили про те, що після реформи децентралізації місцева влада отримала багато можливостей для розв’язання проблем громадян. І це дійсно так. Завдяки змінам до бюджетного та податкового законодавства органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) отримали більше джерел для наповнення своїх бюджетів. Тепер вони розпоряджаються більшими фінансами, ніж це було до початку реформи.

Звичайно, ОМС не володіють “усіма грошима світу” і не можуть одномоментно вирішити всі проблеми громади. Але якщо місцева влада належно планує бюджет громади, створює умови для залучення нових коштів і витрачає кожну гривню з бюджету на чіткі завдання, у неї вдасться це зробити поступово. Коротко кажучи, місцева влада повинна бути ефективною. На прикладі громад обласних центрів України, ми покажемо, як змінювалися доходи їхніх бюджетів і що це означає для громадян.


Гроші липнуть до грошей

Напевно, кожен громадянин вдавався у питання, на які гроші живе територіальна громада. Місцеві бюджети мають багато джерел доходів . Їх можна об’єднати у декілька основних груп:

  • частина загальнодержавних податків
  • місцеві податки та збори
  • неподаткові надходження
  • міжбюджетні трансферти – субвенції та дотації.

До місцевих бюджетів громад надходить лише частка деяких загальнодержавних податків і зборів. Це й не дивно, адже держава має дбати і про виконання покладених на неї функцій, на що також потрібні значні кошти. Серед податків, частина з яких доходить до громад, – податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), податок на прибуток підприємств, рентна плата за використання природних ресурсів, акциз на спирт, алкоголь, тютюн, паливо тощо. Частка надходжень різна. Наприклад, з ПДФО до бюджетів територіальних громад надходить аж 60% (40% у Києві). З рентної плати за користування надрами – 3%, а від акцизу на пальне – 13,44% .

Місцева влада збирає свої податки і збори. Це єдиний податок, податок на майно, збір за місця для паркування та туристичний збір. Їх встановлюють виключно ОМС на пленарних засіданнях міської ради. Тобто саме від місцевих народних обранців залежить, чи буде це оподаткування на території громади та яким за розміром.

Ще одне джерело доходів для місцевого бюджету – неподаткові надходження. Це можуть бути прибутки комунальних підприємств, штрафи, адміністративні збори і платежі або плата за послуги, які надають бюджетні установи. До місцевих бюджетів зараховують штрафи за порушення законодавства про працю. Якщо ваш роботодавець порушить закони про працю, штрафні кошти за це стягне місцева казна.

Є ще кошти, які громада отримує з інших бюджетів – державного або місцевих. Їх називають міжбюджетні трансферти, які можуть бути у формі різного роду субвенцій та дотацій. Гарантовану державою заробітну плату педагогам виплачують коштом освітньої субвенції з Державного бюджету. Її перераховують до місцевого бюджету і вже з нього виконком місцевої ради оплачує працю педагогів своєї громади. З обласного бюджету громадам також приходять субвенції, але значно менші за обсягом. Вони зазвичай спрямовані на оплату спільних для громад всієї області проєктів – наприклад, будівництво або ремонт дороги, реставрацію визначних пам’яток культури тощо.

Зовсім інша справа з дотаціями: їх не спрямовують на конкретні цілі. Це ті кошти, які держава безповоротно направляє ОМС, коли вони мають значний дефіцит бюджету – грошей витрачають більше, ніж отримують. Вони йдуть одразу на все те, що не вдалося профінансувати власним коштом громади. В ідеалі, місцева влада має правильно планувати свій бюджет, аби в ньому не було значного розриву між доходами і видатками, і владі національній не треба було дофінансовувати непокриті витрати з центрального бюджету.


Чи повні кишені в громад?

Порівняно з 2014 роком, минулорічні доходи місцевих бюджетів зросли у понад 4 рази. Ми вирішили перевірити, яка ситуація з наповненням бюджетів ОМС зараз, якщо порівнювати їх з попередніми роками. З 2018 року загальні доходи місцевих бюджетів облцентрів збільшилися у 2019 році на 3,9%, у 2020 році – зменшилися на 3,5%, а заплановані доходи на 2021 рік знову зросли – на 0,8%.

Дані по бюджетах 2020 року показують певне “просідання”. Це один з наслідків пандемії коронавірусу, яка завдала сильного удару по наповненню місцевих бюджетів. Саме через карантин, закриття бізнесу та різних установ місцеві бюджети недоотримали заплановані кошти. Цього року лише 4 міські територіальні громади (далі – МТГ) спроможні збільшити доходи своїх бюджетів порівняно з докарантинним періодом 2019 року. Це Львівська, Дніпровська, Харківська та Івано-Франківська МТГ.


Від інших громад облцентрів та міста Києва такого зростання чекати не варто. Вони не виходять на показники 2019 року. Однак, дуже добре прослідковується поступове відновлення економіки всіх МТГ після 2020 року. Заплановані доходи бюджетів МТГ на цей рік у середньому зростуть на 7,1% порівняно з попереднім роком.

Тобто, ті кошти, які планують отримати міськради у 2021 році, все ж мають значно збільшитися. Найбільше коштів до своєї казни має зібрати Івано-Франківська (+16,6%), Львівська (+16,3%) та Хмельницька (+15,3%) МТГ, найменше – Сєвєродонецька (-4%), Чернівецька (-3,3%) та Краматорська (+0,5%) МТГ.


Від якої “голки” доходів залежить громада?

У п’ятірку найбільших доходів місцевих бюджетів беззмінно входять ПДФО, міжбюджетні трансферти, єдиний податок, податок на майно й акциз із роздрібної торгівлі. За ними майже завжди йдуть власні надходження бюджетних установ, акциз з імпортованого пального, доходи від операцій з капіталом та адміністративні збори. Саме вони дають громадам більш ніж 90% усіх коштів.

Щоб зрозуміти, від яких доходів більше залежить бюджет ОМС, порівняємо 2018 і 2020 роки. Дуже чітко вимальовується спільна тенденція до зміни цих доходів. Так, у 2018 році міжбюджетні трансферти приносили міським бюджетам 43,3% від усіх доходів, ПДФО – 31,9%, єдиний податок – 7,4%, податок на майно – 6,3%, власні надходження бюджетних установ – 3%, акциз із роздрібної торгівлі – 1,8%.


У 2020 році ми маємо вже зовсім іншу картину. Частка ПДФО у доходах міст збільшується на 15,2%, а частка міжбюджетних трансфертів навпаки падає – на 21,8%. Значні зміни можна спостерігати і щодо єдиного податку (+3,8%), податку на майно (+1,3%), акцизу з роздрібної торгівлі (+1,1%) та власних надходжень бюджетних установ (-1%). Наразі ОМС стають більш залежними від місцевих платників податків. Тому формуючи свої політики місцева влада має враховуючи, перш за все, інтереси жителів власних громад. Звичайно, якщо вона планує отримувати більше надходжень у майбутньому.

Тепер поглянемо більш детально, як змінювалася залежність місцевої влади від доходів протягом 2018-2021 років. Як ви вже зрозуміли, ПДФО та міжбюджетні трансферти приносять місцевим бюджетам найбільше коштів. До 2019 року першість мали саме міжбюджетні трансферти (субвенції і дотації), після – податок на доходи фізичних осіб.


Так, у доходах міських бюджетів на 2021 рік кошти від ПДФО складають уже 50,4%, а від міжбюджетних трансфертів – 19,6%. Фактично відбувається пропорційне зростання одного та зменшення іншого. Здебільшого на це вплинуло збільшення населення об’єднаних громад. Наприклад, якщо у 2018 році найбільше коштів від ПДФО отримували Полтава (37,7%), Сєвєродонецьк (37,5%) та Запоріжжя (36,2%), то у 2021 році – це Сєвєродонецька (60%), Миколаївська (55,4%) та Полтавська (54,6%) МТГ.

Обернену ситуацію можна спостерігати з міжбюджетними трансфертами. У 2018 році від них найбільше залежали доходи Краматорська (54,8%), Кропивницького (52,9%) та Чернігова (52,4%), а у 2021 році – Краматорської (38,8%), Дніпровської (22,9%) та Херсонської (22,6%) МТГ. Тобто, навіть у тих, хто цьогоріч буде найбільше залежати від субвенцій, добре видно зниження їхньої ролі у наповненні бюджетів.

Не менш важливі зміни відбулися і у найбільших місцевих податках – єдиному податку та податку на майно. У міських бюджетах 2021 року кошти від єдиного податку та податку на майно складатимуть 11,5% та 8,2% відповідно. Порівняно з 2018 роком, це на 4,1% та 1,9% більше.

Загалом поступово підвищується їхня роль у доходах місцевих бюджетів. Насправді це один з головних показників зміцнення бюджетів ОМС та розширення їхньої фінансової автономії. Такий собі лакмусовий папірець, що показує, в якому напрямку розвивається громада. Перш за все, значні кошти від місцевих податків дозволяють ОМС орієнтуватися виключно на свої сили, не чекаючи постійно допомоги “зверху”. Також це пряма дорога до розвитку сприятливих умов для ведення малого та середнього бізнесу в громаді – для тих місцевих платників податків, які суттєво наповнюють казну.


Так, у 2018 році єдиний податок приніс найбільше коштів бюджетам Харкова (11,1%), Львова (10,7%) та Києва (9,6%), а в 2021 році планує принести Харківській (17,4%), Львівській (16,2%) та Черкаській (14,8%) МТГ. Щодо податку на майно, то у 2018 році він був найбільш значущим для бюджетів Дніпра (12,9%), Києва (10,5%) та Запоріжжя (10,3%), а в 2021 році буде для бюджетів Дніпровської (13,4%), Запорізької (12,5%) та Харківської (11,8%) МТГ.


Про що не слід забувати: менші “голки” доходів громад

Одними з найбільших доходів бюджетів МТГ є також акциз із роздрібної торгівлі, власні надходження бюджетних установ, акциз на імпортоване пальне, доходи від операцій з капіталом та адміністративні збори. Коротко кажучи, акциз із роздрібної торгівлі – це частина коштів з продажу алкоголю та тютюну. А власні надходження бюджетних установ – це гроші від здачі в оренду приміщень, платних послуг або благодійних внесків, які отримують заклади освіти, охорони здоров’я, культури тощо.

У бюджетах на 2021 рік кошти від акцизу з роздрібної торгівлі та власних надходжень бюджетних установ становлять 3% та 2,7% відповідно. Порівняно з 2018 роком, частка акцизу з роздрібної торгівлі зросла на 0,6%, а частка власних надходжень бюджетних установ зменшилася на 0,4%.


Так, максимальні кошти від акцизу з роздрібної торгівлі у 2018 році мали бюджети Чернівців (3,5%), Херсона (3%) та Івано-Франківська (3%). У 2021 році їх планують мати бюджети Кропивницької (3,8%), Івано-Франківської (3,7%), Чернівецької (3,6%) та Житомирської (3,6%) МТГ.

Власні надходження бюджетних установ були найбільш значними у бюджетах Києва (6,1%), Херсона (4,6%) та Краматорська (4,3%) у 2018 році. Вже цьогоріч власні надходження бюджетних установ мають принести найбільше коштів Миколаївській, Херсонській МТГ та місту Києву – відповідно 5,1%, 4,4% та 3,6% від усіх доходів їхніх бюджетів.

Минулого року навколо акцизу на пальне розгорнулися численні баталії: центральна влада жадала повернути його собі повністю, а місцева – зберегти зарахування частини (13,44%) цього податку за бюджетами ОМС. Все ж парламент прислухався до місцевих народних обранців та ухвалив зміни до Бюджетного кодексу на користь ОМС. Для декого це рішення було дійсно доленосним, оскільки окремим громадам саме акциз з пального приносить ледь не половину доходів у місцеві бюджети. Але чи суттєво він наповнює бюджети громад облцентрів?

У 2018 році кошти від акцизу на імпортоване пальне найбільше наповнили бюджети Одеси (2,3%), Полтави (1,8%), Рівного (1,8%) та Черкас (1,8%). Цього року найбільше грошей з нього отримають бюджети Полтавської (2,4%), Херсонської (2%), Запорізької (1,9%), Івано-Франківської (1,6%) та Харківської (1,6%) МТГ. Для всіх інших громад цей податок є загалом незначним.

А от доходи від операцій з капіталом були значущими лише для одного облцентру у 2018 році – Львова (2,2%) і лишаються такими для двох МТГ у 2021 році – Львівської (3,5%) та Вінницької (1,9%). Схожа ситуація і з адміністративними зборами: у 2018 році вони принесли найбільше грошей бюджету Ужгорода – 2,5%, а у 2021 році мають принести їх Одеській МТГ – 2%.


Між минулим і майбутнім: то до чого все йде?

Хоч 2020 рік показав доволі невтішні показники по наповненню місцевих бюджетів МТГ, все ж ми маємо багато спільних позитивних тенденцій. Перш за все, очікувані доходи бюджетів ОМС на 2021 рік суттєво зростають порівняно з показниками попереднього року. Тобто, всі МТГ поступово починають відновлювати свою економіку після карантину і все більше наповнювати свої бюджети.

Також значно змінилася залежність місцевих бюджетів від різних доходів за 2018-2021 років. Так, кошти від ПДФО, єдиного податку, податку на майно та акцизу із роздрібної торгівлі у бюджетах невпинно зростають кожного року, а міжбюджетні трансферти пропорційно падають. Загалом більша залежність місцевих бюджетів від податку на доходи фізичних осіб та власних місцевих податків – це правильний напрямок. Оскільки ОМС має добре розуміти, що ті, хто сплачує найбільше коштів до місцевої казни, мають право вимагати покращень у своїх громадах уже сьогодні. І звичайно отримувати їх на свої ж гроші.

Доволі неоднозначною є ситуація зі скороченням частки міжбюджетних трансфертів у бюджетах ОМС. З одного боку, дуже добре, що місцеві бюджети стають менш залежними від субвенцій і дотацій. У такий спосіб вони отримують більшу фінансову автономію та стимул до розвитку своєї громади. З іншого боку, не всі громади мають можливість знайти інші джерела надходжень. Особливо, коли грошей не вистачає навіть на базові витрати.

Наприклад, у таких сферах як освіта, охорона здоров’я або соцзахист держава повинна забезпечувати єдиний державний стандарт надання послуг і виділяти на їхню реалізацію кошти. Адже це гарантовано Конституцією України, а ОМС не мають повної спроможності покрити всі витрати самостійно. Тому держава мала би трохи більше допомагати місцевому рівню, якому вона делегувала значні повноваження.

Про більш детальний аналіз місцевих бюджетів територіальних громад обласних центрів розповімо вже незабаром у наших регіональних публікаціях.


Нам дуже приємно, що ви цікавитесь суспільно-політичним життям нашої країни!

Якщо вам подобається те, що ми робимо, пропонуємо вам стати патроном Центру спільних дій та підтримати нас щомісячним внеском від 3$ тут. Окрім цього, щомісячні внески дадуть змогу вам ближче познайомитися з командою та отримати наші додаткові продукти.

Зрештою, так ви допоможете нам робити аналітику регулярною, політику більш доступною, а діяльність влади – прозорою для громадян усієї країни.