Аналітика

Президентський тиск як причина сколіозу влади

Автор – Назар Заболотний, аналітик Центру спільних дій

Текст опублікований на censor.net

Корупція, бідність, низька якість освітніх та медичних послуг є лише вершиною айсберга тих проблем, які породжує неефективна система державної влади. Як і в звичайному автомобілі, в якому параметри роботи окремих вузлів та агрегатів визначають, наскільки він є безпечним, швидким та комфортним у користуванні. Точно так само з державою. Ефективність її роботи залежить від того, як працюють та взаємодіють між собою державні механізми.

Успіх сучасних демократій залежить, перш за все від того, наскільки чітко налагоджені взаємозв’язки між виконавчою та законодавчою владою. Адже у державній машині уряд виконує роль двигуна, задаючи національній економіці темп, необхідний для зростання. А парламент є тим кермом, яке визначає куди і як рухатись у зовнішній та внутрішній політиці, соціальній та культурній сферах.

Низький рівень життя українців свідчить, що наш державний автомобіль працює далеко не так добре, як мав би, тому він потребує капітального ремонту. Однак, замість нього нам пропонують встановити п’яте колесо, яке має забезпечити успіх реформ – Національну раду реформ, яку нещодавно очолив Міхеіл Саакашвілі.

Тож давайте з’ясуємо, в чому суть проблеми з державним механізмом, як можна її вирішити, і чи допоможе Національна рада реформ.


Один за всіх та всі за одного?

Ефективність роботи парламенту і уряду часто залежить від міцності або однопартійної більшості, або коаліції. Вона формує склад Кабінету Міністрів і має підтримувати законодавчі ініціативи, необхідні йому для впровадження своєї політики. Але, як це часто в нас буває, все працює не так, як мало б і точно не так, як задумувалось у Конституції.

Здебільшого в нас існують парламентські коаліції, орієнтовані не на Уряд, а на президента. Якщо глянути склад останніх трьох скликань Ради, то нескладно помітити, що президентські фракції є у ньому найчисельнішими. Партія регіонів Януковича на піку могутності мала трохи менше двох сотень депутатів. У наступному скликанні блок імені президента Петра Порошенка мав орієнтовно 150 депутатів, а партія Володимира Зеленського "Слуга народу" за результатами виборів отримала аж 254 місця у залі Ради та змогла створити першу в українській історії "монобільшість".

Але це ще не все. Змішана виборча система, завдяки своїй мажоритарній складовій, забезпечувала потрапляння у стіни парламенту великої кількості бізнесменів, які заради збереження і примноження своїх статків намагались триматися ближче до влади, а тому завжди були досить лояльними до будь-яких президентів. Часто вони ставали ситуативною частиною парламентської більшості, орієнтованою саме на очільника держави. Хоча формально не перебувають в коаліції.

Наприклад, лише завдяки голосам груп мажоритарників "Волі народу" та "Відродження", які не були частиною коаліції з БПП і Народним Фронтом, парламент попереднього скликання зміг знайти голоси для призначення уряду Гройсмана у 2016 році. В результаті існував Уряд без коаліції, який міг лише ситуативно шукати голоси за потрібні ініціативи, що робило його наперед слабким і малоефективним незалежно від кваліфікації людей, які стали міністрами.

Орієнтованість Ради на президентів легко простежити за рівнем підтримки законодавчих ініціатив. У парламенті восьмого скликання було зареєстровано 1086 урядових законопроектів, із яких законами стали 307, тобто лише трохи більше ніж 30 відсотків. Натомість президент зареєстрував 204 проекти, 144 з яких було ухвалено, а це більше ніж 70 відсотків. У дев’ятому скликанні уряди Гончарука та Шмигаля зареєстрували 158 законопроектів, з яких ухвалено 33, тобто лише 20 відсотків, а з 63 ініціатив президента Зеленського вже 37 були схвалені Радою, що трохи менше ніж 60 відсотків.


Слід мати на увазі, що такий рівень підтримки навряд чи пов’язаний з якістю самих проєктів. Кабінет Міністрів на відміну від Офісу президента має профільних спеціалістів у всіх галузях, у яких ініціює законодавчі нововведення. Тому може писати законопроекти куди більш якісно. Отже, кричущу різницю в підтримці забезпечує саме вплив президентів на Раду.

У тих випадках, коли голосів не вистачає, а депутати пручаються, президенти особисто приходять в Раду, щоб протиснути своїм авторитетом потрібні йому ініціативи. Останнім прикладом такої поведінки був візит Володимира Зеленського у стіни парламенту задля ухвалення так званого "антиколомойського закону". Натомість прем’єри бувають у пленарній залі куди частіше, але їхня присутність не має настільки ж чудодійного ефекту на народних обранців.


Ахіллесова п’ята влади

Зрештою, щоб розуміти, наскільки слабкою фігурою на українській політичній шахівниці є уряд, досить глянути на те, як і кого призначають. З чотирьох післяреволюційних прем’єрів лише Арсеній Яценюк був на момент призначення самостійною політичною фігурою. Його наступник Володимир Гройсман, хоча і пересів у крісло керівника уряду з поста спікера парламенту, але на той час розглядався як людина Петра Порошенка.

Ще менший політичний капітал на момент призначення мали прем’єри першого року президентства Володимира Зеленського. Навряд чи можна сказати, що постаті Гончарука та Шмигаля були добре знайомі загалу чи навіть політичним елітам у момент їхнього призначення. Навпаки вони були людьми настільки новими, що деякі депутати президентської сили, голосами якої їх призначали навіть не знали прізвищ прем’єра та міністрів.

Відсутність в очільників уряду власної політичної суб’єктності практично виключає можливість існування самостійної урядової політики як явища. Разом із слабкою партійною системою, яка не пропонує сталих програм дій політичних сил, держава приречена на турбулентність і цілковиту непослідовність того, що робить виконавча влада.

Іншим недоліком того, що керманичі українських урядів не є самостійними гравцями, є відсутність політичної відповідальності. Під нею мається на увазі втрата симпатії виборців через погане управління державою чи невиконання обіцяного у ході передвиборчих перегонів. Але на відміну від своїх західних колег декілька останніх керманичів українського уряду потрапили на посади не завдяки власним перемогам на виборах, а лише тому, що влаштовували президентів, і їх взагалі важко назвати публічними політиками.

Тому для них пріоритетом є не збереження власної популярності завдяки виконанню передвиборчих програм, а виконання волі президентів, від яких залежить, наскільки довго вони пробудуть на своїй посаді. Як наслідок, вся система представницької демократії, тобто реалізації волі народу через обрання парламенту, який далі формує для виконання обіцяного уряд, у нас не працює. Воля народу підміняється інтересами і бажаннями президента, які стають для виконавчої влади пріоритетом.

Створення при президенті органів на зразок Національної ради реформ робить уряди ще більш слабкими. Вони перетворюють Кабінет міністрів з місця, де має формуватися політика держави на дрібного виконавця волі президента і його консультативних органів, які на відміну від Кабміну навіть формально не несуть ні юридичної, ні політичної відповідальності за ті зміни, які ініціюють. Тому її створення не вирішує проблему слабкості виконавчої влади, а лише загострює її.


Що не працює?

Отже, хоча де-юре Україна є парламентсько-президентською республікою, але де-факто вся політична система значною мірою залежна від президента. В ній уряд не має самостійної політичної ролі і навіть за бажанням не може виконувати свою роботу ефективно, бо не має ні достатньої підтримки Верховної Ради, ні власного політичного впливу.

Це призводить до того, що розподіл публічної влади на три гілки, який абсолютно необхідний для існування демократії орієнтованої на потреби людини, існує лише на папері. На ділі ж українські президенти дуже швидко після обрання стягують всю владу у свої руки, а решті системи делегують хіба відповідальність за свої помилки та прорахунки.

Національна рада реформ, яку Міхеіл Саакашвілі нещодавно перейменував в Офіс простих рішень і результатів, є лише одним із засобів президента розширити свій неконституційний вплив на виконавчу владу. Разом з тим, її існування створює в державі ще один центр прийняття рішень, що послаблює і без того слабкий Кабмін, а парламентській більшості залишається роль натискати кнопку так, як хоче президент і його штучні ради реформ.

В підсумку держава діє хаотично і часто не зважаючи на інтереси народу, який за Конституцією є єдиним джерелом влади в Україні. Навряд чи можливо виправити таке викривлення у розподілі влади лише за допомогою зміни людей на посту президента і тим більше її не виправиш створенням фейкових органів, які лише посилюють проблему. Зараз в незалежній Україні вже шостий за ліком президент, однак ситуація кардинально не міняється. Тому єдиним раціональним виходом є зміна системи, а не лише людини, яка її очолює.