Аналітика

П(л)ан або пропав: стратегічний підхід до формування місцевих політик

Автори – Марія Квіцінська та Костянтин Шокало, аналітики Центру спільних дій

Нарешті в Україні завершилися місцеві вибори, на яких громадяни обрали нових управлінців для своїх громад. З розширенням повноважень органів місцевого самоврядування (ОМС) в рамках реформи децентралізації у них з’явились нові обов’язки перед громадами та фінансова спроможність розв’язувати проблеми у них.

Аби діяльність ОМС була ефективною і давала відчутні для громадян результати, місцева влада повинна мати бачення того, як розвивати громаду та розв’язувати її проблеми. Свого часу один із батьків-засновників США Бенджамін Франклін сказав: "Якщо ви не плануєте наперед, ви зазнаєте невдачі". Результати нашого дослідження показують, що якщо місцева влада громади не має стратегії розвитку та якісно не планує свою майбутню політику, її чекає чергова невдача. Наразі це питання особливо актуальне, оскільки після місцевих виборів новообрана влада у більшості громад буде створювати нові, а подекуди і перші стратегічні плани-програми.


"Якщо ви не плануєте наперед, ви зазнаєте невдачі"

Бенджамін Франклін

Найпоширенішим механізмом впровадження стратегічного планування на місцях є стратегічні програми територіальних громад. Вони дещо відмінні від стратегій громад, адже відштовхуються не лише від бачення майбутнього, а й від попередньо досягнутих результатів місцевих політик. Зазвичай це комплексні програми соціально-економічного розвитку та цільові програми у різних сферах життєдіяльності громадян. Це документи, які укладають на різні терміни. Але всі вони мають на меті унормовувати частину ідей, з якими чинні міські голови і місцеві депутати йшли на вибори. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" зобов’язує ОМС планувати свою місцеву політику у різних сферах та звітувати про її втілення.

Найбільше проблем з якістю цього планування і звітування, а також строками програм, оскільки вимоги до них не конкретні. Переважна більшість ОМСів ставиться до стратегічних програм на місцях несерйозно – як до документів, які необхідно розробити "для галочки".

Насправді ж чіткі цілі і завдання ОМС різних місцевих політик мають вказувати, яких результатів влада планує досягти у тій чи іншій сфері у середньо- та довгостроковій перспективі. Такі цілі та завдання залежать від пріоритетів у розв’язанні проблем громади та напрямків її розвитку. І все це влада має фіксувати у програмних документах та звітах, які може перевірити будь-який громадянин. Слід розуміти, що від правильно поставлених цілей і завдань місцевої влади напряму залежить, чи відзначать жителі громад позитивні зрушення у якості свого життя у громадах, чи при повному виконанні бюджетів для громадян знову нічого не зміниться.

 

Що не так з цільовими програмами?

Ми у Центрі спільних дій проаналізували комплексні цільові програми 24 обласних центрів в шести сферах життя громад за 2017-2019 роки. До уваги брали сфери освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, дорожньо-транспортної інфраструктури та захисту навколишнього середовища. Оцінку програм аналітики Центру провели згідно з методологією, що включає чотири індикатори: наявність і доступність програм, їхня використовність – тобто зручність для опрацювання та аналізу, вичерпність – наявність чіткого плану та вимірюваних показників оцінки, звітність про їхнє виконання.


Результати аналізу програм показали, що у всіх обласних центрах є значні проблеми з плануванням. Найкраща серед обласних центрів ситуація в Запоріжжі, Сумах, Вінниці, Кропивницькому та Одесі, найгірша – в Ужгороді, Львові, Дніпрі, Сєвєродонецьку і Черкасах.

Серед усіх міст найкращими виявились показники наявності та доступності і вичерпності, найгіршими – показники звітності та використовності. У Вінниці, Запоріжжі, Кропивницькому та Сумах жителі легко можуть знайти цільові програми на офіційних сайтах рад та ознайомитись з ними. Найскладніше ознайомитись з планами влади в Ужгороді, Сєвєродонецьку та Львові. Найбільш вичерпними є цільові програми в Сумах, Запоріжжі, Кропивницькому, Миколаєві та Хмельницькому. Найменше інформації – в Ужгорода, Львова, Чернігова, Сєвєродонецька і Дніпра.

Найбільш зручними для аналізу є цільові програми Вінниці, Запоріжжя та Кропивницького. Найгіршими для аналізу програми Дніпра, Житомира та Ужгорода. Найкраще звітують за хід виконання цільових програм у Запоріжжі, Сумах і Києві. Звітність повністю відсутня у Харкові та Ужгороді, майже не звітують у Дніпрі, Львові, Полтаві, Рівному та Черкасах.

Цей аналіз демонструє найпоширеніші проблеми з програмами. Більшість проаналізованих програм низької якості, вони не містять чітких вимірюваних показників результативності. Місцева влада підходить до питання програм формально і не думає про розвиток громад більш ніж на одну каденцію. Можливо, причина в тому, що політична конкуренція для управлінців важливіша за стратегічне управління. Впливає і відсутність традиції програмно-цільового підходу та кваліфікованих кадрів, які здатні якісно підготувати такі документи.

Ще одна проблема, яку ми виявили в ході аналізу, це постійні спроби місцевої влади приховати інформацію про виконання цільових програм. Влада просто не публікує звітів. Як наслідок, громадянам складно проконтролювати, чи виконує місцева влада свої обіцянки та наскільки ефективно витрачаються кошти платників податків.


До чого зобов’язує законодавство?

Розроблення, затвердження та публікація комплексних цільових програм належить до повноважень місцевої влади. У сільських, селищних та міських територіальних громадах підготовкою цільових програм займаються виконавчі комітети. Організація виконання програм та звітування теж є обов’язком виконкомів. А ось затверджують програми депутати відповідних рад. За публікацію цільових програм та звітів про їх виконання відповідає сільський, селищний та міський голова.

Цільові програми на районному та обласному рівнях готують місцеві державні адміністрації. Затверджують і заслуховують звіти про виконання місцеві депутати.

Також обов’язки ОМСів затверджувати місцеві програми в конкретних сферах, моніторити їхнє виконання та інформувати громадян про результати, закріплені законами у сферах житлово-комунального господарства, охорони здоров'я, охорони навколишнього природного середовища тощо.

Втім, законодавство прямо не встановлює вимог до частоти інформування громадян про виконання цільових програм. Така вимога є для програм соціально-економічного та культурного розвитку – не рідше, ніж двічі на рік. Також законодавство не передбачає конкретної відповідальності за неналежну звітність і неналежне інформування про виконання цільових програм. Варто пам'ятати, що органи місцевого самоврядування є незалежними у своїй діяльності та непідзвітні органам виконавчої влади на місцевому та центральному рівні. З одного боку, встановлення такої відповідальності можна розцінювати як втручання в їхню діяльність, але її відсутність не сприяє ефективній роботі управлінців.

Що найгірше, відсутній навіть правовий акт, які встановлював би обов'язкові вимоги до змісту цільових програм та звітів про їхнє виконання, а також систему контролю з боку громадськості. Єдині методичні рекомендації, які частково містили такі норми, втратили чинність на початку 2019 року. Та навіть вони не були обов'язковими для виконання.

Органи місцевого самоврядування затверджують власний порядок розробки цільових програм, моніторингу та звітності. При його розробці влада керується нормативно-правовими актами, які регулюють схожі програмні документи, – державні цільові програми та регіональні стратегії розвитку.

Оскільки вимог до програм, звітів та порядку розробки цих документів немає, в різних громадах вони різні. Вимоги до показників результативності програм у Бориспільської міської ради прописані значно краще, ніж в Одеської та Мукачівської міськради. Вимогу публікувати звіт про виконання програм передбачили Бориспільська і Мукачівська міськради. А ось Одеська міськрада зобов'язала себе лише публікувати основні результати виконання програм в ЗМІ. Відрізняється і порядок та строки проміжної звітності про хід виконання програм.

Через відсутність єдиних обов'язкових вимог до програм, оцінки їхнього виконання та інформування громадян цільові програми не виконують свою функцію та не розв’язують проблеми громад у всій країні.


Як зробити цільові програми та звіти більш якісними?

Вдосконалити процес розробки програм. Коли ОМС розробляють програми, вони мають розуміти, що це не односторонні зобов’язання перед жителями. Це конструктивний діалог між ОМС, державною владою, громадянами та бізнесом громади, щоб створити єдине бачення розвитку. Тобто, до процесу обговорення та формування таких програм мають бути залучені всі заінтересовані сторони, щоб зафіксувати у програмах їхні спільні інтереси.

Для цього місцева влада повинна провести широку інформаційну кампанію у громаді та запросити заінтересованих сторін до обговорення змісту стратегічних програм. Залучення громади може бути у формі публічних консультацій, письмових консультацій, фокус-груп, опитувань, анкетувань, громадських слухань, експертних обговорень та дорадчих комітетів. Такий підхід дозволить створити якісні стратегічні документи територіальної громади.

Зараз програми соціально-економічного розвитку та комплексні цільові програми у різних сферах розробляють за дорученням органу влади відповідним підрозділам. З одного боку, ці підрозділи найкраще орієнтуються у проблемах на місцях. З іншого боку, вони не враховують інтереси всіх заінтересованих сторін, а їхні працівники не завжди є достатньо кваліфікованими, щоб якісно це зробити. Місцевій владі необхідно залучати більш кваліфікованих працівників у департаменти виконкомів або проводити для своїх працівників окремі навчання та тренінги. Навчати треба методології та новітнім підходам до створення стратегічних програм (цифровізація, робота з даними тощо).

Якщо ОМС не можуть розробити якісні програми самотужки, вони можуть скористатися допомогою ззовні. До прикладу, залучити до цього процесу аналітичний центр або консультаційну організацію. Можливим варіантом є також залучення міжнародних експертів, чию роботу можна профінансувати коштом міжнародних фондів або донорів.


Форма та зміст програм і звітів. Покращити систему планування у громадах можливо також усунувши недоліки у формах та змісті програм і звітів. Перш за все, інформація про програми та звітність має бути доступною для всіх громадян. Програми та звіти мають щонайменше оперативно оприлюднюватися в окремому розділі на офіційних сайтах місцевої влади. Також вони повинні мати зручні для опрацювання та аналізу формати – числові: xlsx, csv, xml, json; текстові: docx, pdf (несканований зміст).

Що стосується змісту, програми повинні містити оптимальні варіанти розв’язання проблем. Для визначення таких варіантів проводиться аналіз можливих шляхів розв’язання проблем з порівнянням переваг та недоліків кожного з рішень. Адже аналіз альтернативних рішень є одним з невід’ємних етапів формування якісної політики.

Щоб програми перетворилися з декларативних документів на "дорожні карти", в них потрібно зазначати конкретні кількісні та якісні показники результативності й ефективності. Зокрема, це:

  • показники витрат – ресурсне забезпечення програми
  • показники продукту – обсяг виробленої продукції, наданих публічних послуг чи виконаних робіт, кількість осіб, яким надано публічні послуги
  • показники ефективності – співвідношення кількості виконаних робіт, наданих послуг до їхньої вартості в грошовому або людському вимірі на одиницю продукту
  • показники якості – якість виконаних робіт, наданих послуг, яка оцінюється за результатами досягнення ними своєї мети або виконання завдання

Крім того, потрібно не рідше ніж раз на рік переглядати актуальність окремих завдань програм та обсягів їхнього фінансування. Після внесення чергових змін важливо оприлюднювати програми з правками єдиними документами, не публікуючи зміни окремо від програм. Адже в разі частого внесення змін великий обсяг документів вкрай ускладнює громадянам пошук та опрацювання актуальних версій програм.

Якісне втілення програм неможливе без посилення прямої відповідальності посадових осіб у підрозділах виконкомів місцевих рад за виконання поставлених у рамках програм завдань. Для цього місцева влада має чітко визначати виконавців завдань у програмах.

Не менш важливою є звітність щодо виконання стратегічних програм громади. Інформація у проміжних і кінцевих звітах повинна відображати ступінь виконання показників результативності та ефективності, що містяться в програмах, та співвідноситися з ними. У разі невиконання окремих завдань програми виконавці мають вказувати конкретні причини.


Строки. Ми виявили, що найчастіше ОМС розробляють свої стратегічні програми на дуже короткі терміни, які не виходять за рамки однієї каденції місцевої ради. Проблема полягає в тому, що при зміні влади у територіальній громаді кардинально змінюються і стратегічні програми у різних сферах. І тут йдеться не про зміну "неякісної" програми на "якісну", а значну зміну напрямків розвитку громади.

У таких випадках втрачається тяглість та послідовність місцевих політик. Щоб уникнути цієї проблеми, ОМС мають формувати свої стратегічні програми на довший період – як мінімум від 5 років (більше від однієї каденції місцевої ради). Але звичайно ж, за умови, що буде забезпечена висока якість цих програм з дотриманням основних вимог до них.


Послання до ОМС

Наразі є чимало органів місцевого самоврядування, які мають суттєві проблеми з формуванням програм соціально-економічного розвитку та комплексних цільових програм. Тим з них, які дійсно бажають прогресивного розвитку для своїх громад, пропонуємо ознайомитися з чіткими і деталізованими методичними рекомендаціями щодо створення власних стратегічних програм: