Статті

Конституція президентам не указ

За останній рік Конституційний суд виніс кілька рішень щодо неконституційності норм законів, які розширювали повноваження президента. З одного боку, ці рішення викликали чималий резонанс. Під загрозою опинилась спочатку робота незалежного регулятора енергетики та комунальних послуг, а далі Національного антикорупційного бюро.

З іншого боку, рішення суду мимохідь змушують замислитись, чому ж сталося так, що влада, вимагаючи в пересічних мешканців неухильного дотримання закону, сама собі дозволяє діяти всупереч Конституції. Хоча Основний закон мав би бути дороговказом для всієї її діяльності та гарантією того, що наша країна не скотиться в диктатуру. Адже так відбувалось у багатьох країнах, які не зуміли вибудувати дієву систему влади та не забезпечили верховенства права для своїх людей.

Коли влада нехтує положеннями Конституції, то це загрожує не лише правопорядку, але і для існування держави. Тому ми вирішили детально розібратися, як Основний закон України обмежує владу президентів та чому і як вони порушують ці обмеження.


Демократична влада не може бути безмежною

Конституція виникла як засіб захисту народу від свавілля влади. Тому основні закони демократичних країн у певний спосіб обмежують повноваження органів держави та ділять всю владу на три гілки. Такий поділ існує для того, щоб жодна з гілок влади чи окремо взятий посадовець не змогли зібрати в своїх руках достатньо політичного чи правового впливу для встановлення диктатури.

Також завдяки системі стримувань і противаг забезпечується відкритість прийняття рішень. Парламент як представник народу контролює діяльність уряду як найманого виконавця народної волі.

В Україні таким правилом, яке обмежує можливості до захоплення влади і забезпечує систему стримувань і противаг, є заборона президенту і парламенту мати більше повноважень, ніж ті, що їм прямо надані Конституцією.

Це означає, що ні Верховна Рада, ні президент не можуть розширювати свою владу, встановлюючи в законах та підзаконних актах нові повноваження. Вони змушені здійснювати владу лише в межах того, що прямо випливає з тексту Конституції.

Але в людській природі є щось, що змушує хотіти чим раз більше. Особливо коли йдеться про владу та гроші. Тому гарантам української Конституції завжди було мало того, що в ній є. Саме очільники держави, як правило, були першими порушниками Основного закону у гонитві за все новою і новою владою. Для українських президентів типовими є декілька способів розширення своєї влади в обхід Конституції. Про кожен з них поговоримо далі.


Конституція не може – закон допоможе

За останнє десятиліття внаслідок кулуарних ігор та політичних компромісів українські президенти постійно збільшують свої повноваження, розширюючи свій вплив на все більше сфер нашого з вами життя.

Час від часу питання про відповідність таких повноважень Конституції стає предметом розгляду в КСУ. Наприклад, рік тому суд визнав неконституційними окремі норми закону про НКРЕКП. Ці норми дозволяли президенту призначати двох членів конкурсної комісії з добору членів регулятора, затверджувати відібраних нею кандидатів на посадах своїми указами та достроково звільняти. А зовсім недавно аналогічна доля спіткала указ президента про призначення Артема Ситника директором НАБУ та деякі норми закону про антикорупційне бюро.

Конституція не надає президенту повноважень створювати НАБУ, призначати своїх представників в конкурсну комісію з добору директора та затверджувати одного з відібраних кандидатів на посаду. А також призначати аудитора, який оцінюватиме діяльність НАБУ і затверджувати положення про раду громадського контролю та порядок її формування. В усіх цих випадках суд наголошував на тому, "що повноваження Президента України та Верховної Ради України визначаються виключно Основним законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом".

Але Конституційний суд не може оцінювати конституційність законів за своєю власною ініціативою. Тому президенти можуть роками користуватися такою надлишковою владою аж доки хтось офіційно не поставить її під сумнів і не звернеться до КСУ. Наприклад, суд встановив неконституційність деяких положень закону про НАБУ через п’ять років після його ухвалення. За цей час президент встиг скористатися всіма неконституційними повноваженнями, які в ньому були.

Цікаво, що так влада президента розширюється не лише у випадках, коли в ній є практичний сенс, а інколи лише тому, що він може собі це дозволити. Наприклад, повноваження про створення НАБУ указом президента – лише формальність, бо бюро було фактично засноване однойменним законом. Однак, боротьба з корупцією для українців є настільки сакральним процесом, що кожен виборний посадовець хоче хоч якось до неї долучитися. Навіть коли йдеться лише про перерізання червоної стрічки. Тому наша Констатація нерідко стає заручником не лише жаги до влади, а й банальної передвиборчої агітації.


Трошки неконституційності в правоохоронній сфері

Президент керує сектором безпеки. Тому Конституція віддає йому повноваження присвоювати вищі військові звання і видавати укази, які є обов’язковими для органів сектору. Також він призначає вище командування Збройних Сил та інших військових формувань.

В системі безпеки держави, крім таких військових формувань як Національна гвардія і Служба зовнішньої розвідки, є ще Державна прикордонна служба, яка є правоохоронним органом, та Служба безпеки, яка є державним органом спеціального призначення із правоохоронними функціями. Попри те, що у двох останніх органах служать військовослужбовці, а не правоохоронці, Основний закон не наділяє президента владою призначати керівний склад цих органів, крім голови СБУ, який може бути призначений та звільнений лише за згодою Верховної Ради. Тому керівний склад цих структур мав би призначати або Кабмін, або відповідний міністр, або сам керівник органу.

Однак, українські президенти і тут змогли відхопити більший шматок влади, ніж мали би мати. Профільні закони віддають президенту повноваження призначати і звільняти заступників голови СБУ, керівників департаментів центрального апарату й обласних управлінь. Також саме він має вирішальний вплив на те, хто стане головою прикордонної служби та його заступниками.

Завдяки таким повноваженням президент повністю контролює найменші аспекти діяльності цих органів, що часто перетворює їх із захисників держави на інструменти боротьби з політичними та бізнесовими опонентами. Така система призначення руйнує просування кар’єрною драбиною для професіоналів, адже часто важливішою є особиста лояльність всесильних керівників департаментів СБУ по боротьбі з корупцією чи захисту національної економіки, ніж їхні якості як спецслужбовців.


Роздвоєння президентської особистості

Поряд з типовими порушення Конституції, які дають президенту більше влади, є й унікальні. Так закон про оборону України закладає передумови для роздвоєння особистості президента. В ньому вказано, що повноваження президента визначені в Конституції, а повноваження верховного головнокомандувача – в законах України.

Парадокс цієї маленької норми у тому, що президент і верховний головнокомандувач – це одна і та ж людина. Ми ж не обираємо окремо президента, верховного головнокомандувача, гаранта Конституції та державного суверенітету. Всі ці титули є не більше ніж функціями однієї і тієї ж посади. Тим більше, президент не може мати одночасно декількох посад, бо Основний закон прямо забороняє йому поєднувати президентські обов’язки з будь-якими іншими.

Важливо розуміти, що президент має і так достатньо влади для здійснення своїх повноважень в сфері безпеки й оборони. Він призначає військове командування, присвоює вищі військові звання. Міністр оборони є його людиною і його укази є обов’язковими до виконання. Тому жодних підстав для законодавчого шахрайства не існує.

Поки що ця норма не привела до відчутних наслідків, проте одного дня вона може бути використана котримсь з президентів, наприклад, для усунення будь-якого парламентського контролю за армією та узурпації влади за її допомогою.


Конституція президенту не указ

У випадках, коли ні Конституція, ні ухвалені з її порушенням закони не дають президенту можливості ще більше покерувати, а йому все ж хочеться, теж є вихід – понаухвалювати неконституційних указів. Подібні зловживання чинили й інші президенти, але у часи Володимира Зеленського вони набули характеру правової пандемії, яка загрожує зруйнувати правову систему держави так само, як COVID 19 зруйнував наш звичний спосіб життя.

Наприклад, в листопаді минулого року президент дав Кабміну близько сотні доручень. Серед них є врегулювання видобутку бурштину, відмова від державної монополії на виробництво спирту і навіть розроблення стандарту новин для медіа. А зовсім недавно він хотів, щоб уряд розглянув можливість відзначення на державному рівні релігійних свят римо-католиків, мусульман та іудеїв.

Попри те, що багато ідей, запропонованих в його указах, виглядають привабливо, він не має жодної влади над Кабміном і не може ставити йому жодних завдань. По-перше, тому, що саме Кабінет міністрів є вищим органом виконавчої влади і до його виключної компетенції належить формування державної політики в таких сферах як використання надр чи діяльності державних монополій. По-друге, Конституція не дає президентові повноважень щось доручати Кабміну.

Тим більше, жоден з таких указів не врегульовує саму політику, а лише "доручає уряду розібратися". Тому, видаючи їх, президент переслідує лише одну мету – зібрати лаври реформатора в очах народу.

У порушеннях Конституції найбільшої шкоди завдають не самі порушення. Куди гірше те, що зловживання стали настільки частим і рутинним явищем в діяльності української влади, що почали формувати у громадян думку про відсутність правопорядку в державі. Щоб пересвідчитись у цьому, досить глянути на критично низький рівень довіри українців до інституцій. Першими в таких опитуваннях є церква і волонтери, а з владних структур мають довіру лише армія, Державна служба з надзвичайних ситуацій та Державна прикордонна служба, які справді захищають громадян. Щодо інших органів влади в наших громадян виникає перманентне запитання – навіщо платити бюджетні гроші за те, що здебільшого створює лише проблеми.

З таким критично низьким рівнем довіри своїх громадян, жодна влада не може нормально функціонувати. Навіть найкращі її наміри та реформи будуть розбиватися об недовіру з боку людей, які звикли до того, що їх обманюють ними ж вибрані керівники. Зрештою, пересічному вчителю, правнику чи поліцейському стає дуже тяжко переконувати людей у їхніх спільнотах у тому, що потрібно дотримуватись правил. Адже люди регулярно бачать з екранів, як Конституція і закон стають необов’язковими там, де починаються амбіції президентів чи депутатів.

Що найсумніше, віру в обов’язковість дотримання правил не може замінити жодна система державного примусу. Бо на кожного мешканця треба буде поліцейського, а їх самих теж комусь треба буде контролювати. Якщо ми хочемо мати життєздатну державу, нам треба вперто формувати правосвідомість своїх людей. Починається цей процес із неухильного дотримання Конституції президентом, адже він є тією людиною, яка уособлює державу для обивателя, і на нього так чи інакше рівняються мільйони. А Конституція є тим актом, з якого починається правопорядок, а отже, мир та злагода у суспільстві. Тож, українські президенти мають нарешті порозумітися з українським Основним законом і не вигадувати безліч способів, як його обійти чи знехтувати, а безумовно виконувати.