Аналітика

Бюджетний процес vs. участь громадян: реалії громадських бюджетів у містах України

Автор – Костянтин Шокало, аналітик Центру спільних дій

Децентралізація в Україні значно збільшила обсяг фінансування місцевих бюджетів. З більшими коштами на місцях у нас почали з’являтися нові механізми прямої демократії. Найбільш відчутним для громадян став громадський бюджет або бюджет участі.

Громадський бюджет – це спосіб, у який місцева влада може фінансувати різні ініціативи та проєкти громади. Органи місцевого самоврядування виділяють частину коштів з місцевого бюджету, а жителі міста самостійно вирішують, на що їх витрачати шляхом голосування. Депутати і чиновники на цей процес впливати не можуть. 

Вперше бюджет участі був створений у бразильському місті Порту-Алегрі у 1985 році. Відтоді багато демократичних держав почали використовувати цю практику на місцевих рівнях. В Україні громадський бюджет вперше запровадили у 2015 році. Це зробили Полтава, Черкаси та Чернігів. 

Тема громадських бюджетів є надзвичайно важливою напередодні місцевих виборів. Через цей механізм чинна влада може маніпулювати громадською думкою у своєму місті. Тому дивитись варто не лише на форму, а й на зміст громадського бюджету – його результативність для громади міста.


Як це працює?

Громадськими бюджетами повністю розпоряджаються органи місцевого самоврядування. Ініціатором запровадження громадського бюджету може бути місцева влада, громада або навіть міжнародні організації. Далі всі нюанси формування та реалізації бюджету участі в місті покладаються на органи місцевого самоврядування. 

Місцева влада має розробити положення про громадський бюджет та його програму, винести їх на обговорення громади та провести інформаційну кампанію. Після затвердження положення та програми громадський бюджет включають у загальний місцевий бюджет на наступний рік. 

Згодом громадяни починають подавати свої проєкти на громадський бюджет міста, які повинні відповідати розробленим положенням і програмам. Місцева влада перевіряє ці проєкти та відбирає ті, що відповідають законодавству. 

Далі розпочинається найважливіше – голосування громадян за проєкти. Це голосування може відбуватися через заповнення виборчого бюлетеня або електронно. Ті проєкти, що наберуть найбільшу кількість голосів, будуть внесені до місцевого бюджету та реалізовані структурними підрозділами міської ради наступного року. Особа, яка подала проєкт-переможець, може напряму контролювати владу у ході його виконання. 


Гроші в руках громадян

Принцип “чим більше, тим краще” у громадському бюджеті не зовсім працює. Розмір цього бюджету залежить від спроможності міста. Якщо місцевий бюджет нарощує свої доходи, одночасно збільшуються і його видатки. Частина від них якраз і йде на фінансування бюджету участі. Тому обсяг коштів, які спрямовує громада, залежить від наповнюваності місцевого бюджету. А тепер поглянемо, скільки грошей було у бюджетах участі міст.


У 2019 році найбільше грошей з міського бюджету на фінансування проєктів громадян виділяли Чернівці (0,51%), Житомир (0,47%), Чернігів (0,44%), Тернопіль (0,43%) та Одеса (0,4%), найменше – Хмельницький (0,06%), Краматорськ (0,09%), Луцьк (0,1%), Запоріжжя (0,11%) та Вінниця (0,12%).

У довготерміновій перспективі міста мали б планувати збільшення розмірів бюджетів участі, якщо їм це дозволяє наповнюваність місцевих бюджетів. Тому важливо розглядати також, як змінювались частки бюджетів з року в рік. Порівняно з 2019 роком, цьогорічний розмір бюджету участі значно збільшили у Івано-Франківську (+200%), Чернігові (+39%), Вінниці (+30,5%), Краматорську (+27,9%) та Миколаєві (+25%).

Скоротили розмір фінансування проєктів громадян в Ужгороді (-40,3%), Рівному (-7,5%) та Запоріжжі (-3,2%). На своїх попередніх позиціях залишилися Харків і Полтава. 


Результати фінансового народовладдя

Як бачимо, до ініціативи впровадження громадського бюджету долучилися всі обласні центри України. Щоправда, у Житомирі та Черкасах цьогорічні програми відтермінували, а Кропивницький переніс реалізацію проєктів громадян на наступний рік. Але чи став бюджет участі дієвим механізмом вирішення проблем громади? 


Порівняно з попереднім роком, цьогоріч значно збільшилась активність громадян щодо подання проєктів майже у всіх містах. Найбільшу кількість проєктів громадяни подали у Києві (1137), Дніпрі (465) та Івано-Франківську (294), найменшу – в Ужгороді (11), Краматорську (36) та Вінниці (66). 

Важливим елементом є також відповідність проєктів встановленим нормам, які різні у кожному місті та встановлюються міськими радами. Проєктним нормам найчастіше відповідали ініціативи жителів Херсона, Кропивницького та Дніпра, найрідше – Хмельницького, Харкова і Чернігова. 

З усіх поданих проєктів на цей рік міські ради відібрали найбільшу кількість переможців у Києві (341), Дніпрі (107) та Львові (55). Найменше проєктів-переможців виявилось у Краматорську (15), Хмельницькому (16) та Чернігові (26).

Звичайно, розмір фінансування бюджету участі впливає на кількість проєктів-переможців. Тому важливо оцінювати саме динаміку проходження цих проєктів через усі етапи у кожному місті та активність громадян, які беруть участь. Її добре видно вище на інфографіці. 

Перемога проєкту ще не означає вирішення проблеми громади. Дивитись треба на стан реалізації цих проєктів місцевою владою. На жаль, даних про це у містах мало: вони або розкидані на сайтах міськрад і їх важко зібрати, або їх взагалі неможливо знайти. 

Передовим у зручності та доступності інформації щодо проєктів громадських бюджетів є платформа “Громадський проект”. На ній чітко видно всі рішення місцевої влади, стан проєктів та детальну статистику щодо них. Тому зараз поглянемо на те, що нам стало відомо. 


Так, за 2019-2020 роки найбільше проєктів громадян вже реалізували Краматорськ (100%), Київ (93,2%), Дніпро (74,3%), Тернопіль (67,5%), Чернівці (65,4%) та Хмельницький (56,8%). Найменшою є частка реалізованих проєктів у Чернігові (0%), Ужгороді (11,1%), Одесі (16,5%), Рівному (47,1%), Львові (50,5%) та Кропивницькому (52,4%). Йдеться не лише про цьогорічні проєкти, а й ті, що мали б бути реалізованими ще минулого року. 


Бюджет є. Чи є участь?

На те, чи виграє ваш проєкт громадського бюджету, суттєво впливає підтримка жителів міста. Іншими словами – голосування за нього. Щоб бюджет участі став ефективним механізмом вирішення проблем громади, люди мають бути добре поінформовані та залучені до процесу голосування за нього. Високий рівень активності жителів повинна забезпечувати місцева влада. 

Це роблять через інформаційну кампанію та роз’яснення громадянам принципів формування і реалізації громадського бюджету. Якщо влада цього не робить, сенсу від бюджету участі немає жодного, адже до вирішення проблем буде залучено всього кілька тисяч жителів на ціле півмільйонне місто.


У 2018 році найактивнішими були жителі Львова, Сум і Тернополя. Там до голосування за проєкти були залучені відповідно 9,4%, 7,3% і 5,9% від усіх жителів. У 2019 році ці показники змінились, і першість мали Львів (14,3%), Дніпро (10,6%) та Чернівці (8,4%). Загалом, можна спостерігати позитивну тенденцію збільшення частки залучених громадян до формування бюджету участі у більшості міст.

Дуже часто громадський бюджет використовують, щоб “перекривати” ним ті статті видатків, які обов’язково має фінансувати місцева влада. Це доволі просто робити, якщо до формування бюджету участі залучена мала кількість громадян, а гроші на нього вже виділені. Тоді влада може просувати вигідні для неї проєкти, створюючи ілюзію народовладдя у громадському бюджеті. То за що найчастіше голосують жителі міст? 


Як бачимо, це чотири основні сфери: освіта, спорт, благоустрій та комунальне господарство. З усіх розглянутих нами міст освітні проєкти мають першість у Києві, Луцьку, Львові, Рівному, Херсоні, Хмельницькому та Чернівцях. Спорт є найважливішим у Кропивницькому, Миколаєві, Одесі, Сєвєродонецьку, Тернополі та Ужгороді. 

За проєкти щодо благоустрою найбільше голосують у Вінниці, Дніпрі, Запоріжжі та Полтаві. А комунальне господарство є першим пріоритетом для громадських бюджетів Краматорська і Чернігова. 

Загалом, це всі ті сфери, за які відповідають органи місцевого самоврядування, і переважна більшість проєктів у них повинна бути профінансована з зовсім інших коштів. З одного боку, це волевиявлення народу, з іншого – перекладання місцевою владою своїх обов’язків на громадян. 

У будь-якому випадку це дає можливість для маніпуляцій та спотворює ідею бюджету участі. Щоб цього уникнути, місту необхідно детальніше перевіряти якість поданих проєктів та визначати їхні конкретні напрямки – ті, які не є прямими обов’язками місцевої влади. 

Громадський бюджет є дійсно дієвим способом вирішувати локальні проблеми у громаді. Для цього він має бути добре налаштованим і справді демократичним процесом. Перш за все, до формування бюджету участі необхідно залучати все більше громадян, які можуть впливати і контролювати витрату коштів. Це стосується як подання проєктів, так і голосування за них. 

Також місцева влада повинна справді реалізовувати проєкти, а не відкладати їх “на потім”. За цим мають слідкувати жителі міст, чиї гроші витрачають, а не лише ті, хто подають проєкти. І, наостанок, проєкти бюджету участі не мають стосуватися прямих обов’язків ОМС – заміни вікон у школах чи ремонту доріг і стадіонів. Вони повинні розвивати місто так, як це бачить громада. Але не через перекриття основних видатків бюджету, а прогресивну розбудову свого населеного пункту.