Статті

#Абивибуливкурсі: яку владу ми обираємо на місцевих виборах?

Вже в кінці жовтня Україна обере нову владу на місцях. І хоча суспільство найбільше уваги приділяє виборам президента та Верховної Ради, місцеві вибори часто значно більше впливають на життя людей. 

З наслідками роботи місцевої влади ми стикаємось щодня. Будівництво чи відсутність дитячих садків та шкіл, чисті вулиці чи гори сміття, чітке планування міста чи масова, неконтрольована і незаконна забудова, тепло взимку чи кількамісячна відсутність бодай якоїсь води у трубах – на все це прямо впливають органи місцевого самоврядування. 

Ба більше, саме місцева влада найбільш ефективно може стримувати неадекватні ініціативи президента, парламенту чи уряду. 

Спільна позиція голів міст, сіл, селищ та публічні заклики Асоціації міст України не підтримувати зміни президента до Конституції щодо децентралізації призвели до того, що Володимир Зеленський двічі відкликав ініціативу. Новий текст президент напрацьовує вже спільно з представниками територіальних громад. 

Особливість цих місцевих виборів у тому, що від них залежить майбутнє адміністративно-територіальної реформи, децентралізації, фінансових та політичних стосунків місцевої і державної влад. 

Але кого насправді ми будемо обирати? І на що вони будуть впливати?


Які існують органи місцевого самоврядування

Органи місцевого самоврядування не є агентами державної влади. Вони не ухвалюють законів, не визначають міжнародну чи внутрішню політику держави, не мають функцій поліції і не розслідують злочини. 

Але їхню роботу ми бачимо щодня. І ця робота різна залежно від рівня органу та його повноважень.


Виконкоми місцевих рад – це не радянська калька, а важливий орган у системі місцевої влади. Саме вони впроваджують рішення рад. 

Місцева рада визначає кількість працівників своїх виконкомів, затверджує, змінює чи розпускає персонал, а керує, організовує роботу, підписує рішення та вносить пропозиції про кількісний і персональний склад – голова відповідної громади. 

Більшість органів місцевого самоврядування, окрім виконкомів місцевих рад та старост, виборці оберуть вже 25 жовтня. Пройдуть вибори до 24 обласних рад, 119 районних рад (крім 10 районів окупованого Криму та 7 районів Донецької і Луганської областей), 1438 об’єднаних територіальних громад, де оберуть голову та депутатів ради. 

І це не просто вибори заради виборів. Окрім повноважень, визначених у законах, органи місцевого самоврядування розпоряджаються великими сумами коштів, особливо після децентралізації. 

Лише обласним бюджетам на 2020 рік сумарно передбачають дохід у розмірі понад 97 млрд грн, а видатків – близько 110 млрд грн. 

Найбільші міста України теж оперують великими бюджетами. Наприклад, Київ станом на сьогодні запланував доходів на 58 млрд гривень, а видатків – майже 62,5 млрд, Харків – 14,5 та 16 млрд відповідно, Дніпро – 13 та 14 млрд, Львів – 10 та 11 млрд, Одеса – по 10,5 млрд. 


Зрозуміло, що коронавірус вніс свої корективи, і заплановані бюджети навряд чи вдасться виконати. Але це все одно суттєві кошти, якими оперують місцеві ради та голови громад. Вони йдуть на виконання представниками громади своїх обіцянок, програм розвитку міста та здійснення повноважень у багатьох сферах. 


Що можуть органи місцевого самоврядування?

Органи місцевого самоврядування не всесильні. Вони зобов'язані діяти лише в межах повноважень, визначених Конституцією та законами. Це означає, що ні місцева рада, ні голови громад не можуть розширювати власні повноваження або виходити за рамки встановлених процедур, які визначає для них парламент. 

Тому територіальні громади не мають власних поліції, армії чи судів. Через це може скластись враження, наче вони нічим не займаються, або, як казав колишній міський голова Києва Леонід Черновецький, "щось роблять, щось важливе". 

Інколи це призводить до абсурдних ситуацій. Наприклад, сумнозвісний Окружний адміністративний суд міста Києва скасував пішохідну зону на Контрактовій площі у столиці. Аргументував це рішення тим, що органи місцевого самоврядування можуть лише тимчасово обмежувати рух автомобілів, та й то лише на час ремонтних робіт чи масових заходів.

Або рішення Верховного Суду, яким скасували перейменування вулиці в Херсоні ім'ям Катерини Гандзюк. Суд вказав, що це питання не винесли на громадське обговорення, а саме присвоєння порушує законодавство, оскільки подібне можливе лише, якщо увіковічнють ім'я особи, яка зробила вагомий внесок у боротьбу за незалежність України, здійснила героїчний вчинок або звершення в ім'я Батьківщини чи зробила значний особистий внесок у розвиток культури, освіти, науки тощо.

Ці приклади – нагадування, що голови громад та депутати місцевих рад мають дуже обережно ухвалювати кожне рішення і перевіряти, чи вони дійсно можуть це зробити, адже прокурори, місцеві представники держави або просто зацікавлені громадяни можуть оскаржити їхню роботу в суді. 

Повноваження органів місцевого самоврядування відрізняється залежно від рівня самого органу і його ролі. 


Область та район

Ледь не головним завданням будь-якого органу місцевого самоврядування є затвердження бюджету. Кошти обласних і районних бюджетів розподіляють між територіальними громадами для виконання спільних проєктів, реалізації соціально-економічних та культурних програм тощо. 

Проєкт бюджету до розгляду готує голова місцевої держадміністрації, якого призначив президент, а затверджують відповідні ради. Сам бюджет формується за рахунок дотацій та субвенцій з державного бюджету, а також податків. 

На практиці кошти з обласного чи районного бюджету замість того, щоб йти на важливі стратегічні для області проєкти, направляють до мерів, які лояльні до влади на Банковій, або представників політичних партій, які формують більшість в обласній раді. 

Така взаємодія держави і місцевої влади часто слугує гарною рекламою перед місцевими виборами, що є фактично легалізованим адміністративним ресурсом. 


До слова, влада на Банковій має співпрацювати з представниками територіальних громад району та області. Місцеві ради можуть вимагати звіти від голів державних адміністрацій, прокурорів чи керівника органу поліції, оскаржувати в судах акти президента, органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад. 

Якщо ж між представником держави та обласної чи районної ради існує конфлікт, ради можуть оголосити недовіру головам відповідних місцевих держадміністрацій. На це має відреагувати президент і надати аргументовану відповідь. Якщо ж за недовіру проголосують дві третини депутатів, президент повинен відправити голову у відставку. 

Таке повноваження значно ускладнює життя президенту та уряду, оскільки їм доводиться співпрацювати з місцевими радами, шукати зручного для них голову адміністрації та йти на поступки під час реалізації державної політики. 

Ймовірно, що саме через подібні випадки в останній редакції пропозицій президента до Конституції ці повноваження обласних та райрад пропонували виключити, хоч якраз вони й сприяють децентралізації. 

Не менш важливими є повноваження щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад. Це, наприклад, лікарні, школи, інтернати, музеї, театри, кінотеатри, ЗМІ, підприємства з тепло- та водопостачання, які є на балансі обласних та районних рад. Відповідні ради можуть встановлювати тарифи на житлово-комунальні послуги, які надають керовані ними підприємства. 


Територіальні громади

Реформа децентралізації, про яку останні шість років говорять ледь не всі політики, полягала, зокрема, у створенні об’єднаних територіальних громад. 

Логіка такої ідеї зрозуміла: разом легше вижити, ніж наодинці. Одне село чи місто, як правило, не може стати фінансово успішним і розвиватись. Якщо об’єднатись кільком селам, селищам чи містам, стане легше забезпечити себе, зібрати кошти для стратегічних проєктів, утримання шкіл та лікарень, створення інфраструктури тощо. 

Суттєвою перевагою і мотивацією для добровільного створення територіальних громад були дотації та субвенції з державного бюджету, які йшли напряму у місцеві ради, а не проходили через сита обласних та райрад. Так, головам громад не треба було домовлятись із головами держадміністрацій, радами вищих рівнів або "вислужуватись" перед політичними партіями. 

Як виявилось, це значні кошти. Наприклад, у держбюджеті на 2020 рік передбачили, що Любешівська селищна територіальна громада Волинської області отримає від держави 111 млн грн освітньої субвенції, 5 млн – медичної субвенції, і додатково 30 млн базової дотації. А у бюджет Бердянської міської територіальної громади Запорізької області до кінця року має надійти 141 млн грн освітньої субвенції, 23 млн медичної субвенції і 54 млн базової дотації. 

Проміжним етапом реформи децентралізації мають стати місцеві вибори, оскільки після них вся територія України, крім Києва, буде складатися з територіальних громад. 

За рішеннями Кабміну, села, селища та міста, навіть обласні центри, добровільно чи примусово увійдуть до складу тієї чи іншої територіальної громади. 

Наприклад, Львів увійде до Львівської міської територіальної громади, де буде ще 10 населених пунктів. А Дніпро увійде до складу Дніпровської міської територіальної громади, яка складатиметься з самого міста Дніпро. 

Особливістю нового адміністративно-територіального устрою є те, що села і селища, які входять до складу територіальної громади, мають старост. Це посадові особи, які представляють інтереси жителів села чи селища у виконкомі ради громади, стежать за благоустроєм, реалізують рішення ради громади та її виконкому тощо. 


Обирає старосту рада громади за пропозицією голови громади. Вона ж може його звільнити, затвердити положення про старосту та старостинський округ – територію, яку представляє староста і де здійснює свої повноваження. 

Загалом повноваження територіальних громад для зручності поділимо на декілька груп. 


1. Фінансові повноваження

На цьому рівні основним документом територіальної громади є місцевий бюджет. 

Він є самостійним і не є частиною державного чи інших місцевих бюджетів, наприклад області чи району. Держава не може втручатися у процес формування, затвердження і виконання місцевих бюджетів, окрім визначених випадків. 

Затверджує місцевий бюджет рада територіальної громади. Виконком у свою чергу складає та подає на її розгляд бюджетні прогнози, складає проєкт кошторису, забезпечує його виконання, звітує про хід та результати реалізації. 

Бюджети територіальних громад формують з кількох джерел. 

Перше – місцеві податки і збори, зокрема єдиний податок, податок на майно, збір за місця для паркування тощо. 

Друге – загальнодержавні податки, наприклад на доходи фізичних осіб, 60% якого йдуть у місцеві бюджети (40% у Києві), а 15% – на рівень області. 

Третє – неподаткові надходження. Це гроші зі здачі в оренду комунального майна, штрафів, надання ліцензій та дозволів, дохід комунальних підприємств. 

Останнє джерело – субвенції та дотації з державного бюджету. 

Бюджет громади не лише визначає прогноз на надходження коштів, але й показує, на що конкретно підуть ці гроші.


2. Управління землею

Відповідно до Земельного кодексу, ради громад розпоряджаються землями комунальної власності: передають ділянки у власність громадян та юридичних осіб, надають у користування, вилучають із земель комунальної власності, викуповують їх для суспільних потреб. Також ради організовують землеустрій, обмежують або тимчасово забороняють використання земель і вирішують земельні спори. 

Попри те, що у цій вузькій сфері є питання, які потребують нагальних рішень, саме земельні питання забирають більшість робочого часу депутатів міськрад. Наприклад, у проєкті порядку денного засідання Київської міської ради на 3 вересня 355 питань з 403, тобто майже 89%, стосувались землі. 

Це не особливість столиці. У порядку денному засідання Дніпровської міської ради, яке відбулось 2 вересня, 306 питань з 402, тобто 76%, теж стосувались управління землею. 

Така кількість не дивна. Якщо ви хочете купити чи орендувати землю, яка є власністю громади, без рішення місцевої ради не обійтись. 


3. Будівництво

Сучасні міста неможливо уявити без масової і не завжди логічної забудови. Багато будівництв супроводжують скандали навколо їхньої законності. Органи місцевого самоврядування прямо впливають на ці процеси, навіть самі їх спричиняють.

Рада громади, перш ніж надати землю у власність чи в оренду, повинна проголосувати за таке рішення. А також надати дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення ділянок для будівництва й обслуговування житлових будинків. 

У свою чергу виконком надає документи, що дають право на підготовчі та будівельні роботи, умови забудови ділянок та контролює дотримання законодавства й зупиняє незаконне будівництво. 

Все виглядає просто, але на практиці забудовник та інвестори дуже ризикують. Наприклад, одного дня рада громади може розірвати договір оренди щодо земельної ділянки, на якій вже розгорнули будівництво. 

Подібне відбулось із банком "Аркада" та його проєктом ЖК "Патріотика на озерах" у Києві. Планували, що комплекс буде складатися із 43 житлових будинків заввишки 26-27 поверхів, трьох шкіл, дитячих садків, двох торгових центрів і лікарні.

Але через борг забудовника за оренду землі перед містом, який сягнув 65 млн грн, Київська міська рада розірвала договір оренди і припинила будівництво. Від цього рішення постраждав не лише забудовник, але й тисячі інвесторів. 


4. Управління

Ні депутати ради, ні голова громади особисто не можуть забезпечити комфорт у місті, зокрема прибирати вулиці чи вивозити сміття, натомість вони мають повноваження створювати комунальні підприємства (КП), установи та організації. 

Ці органи займаються перевезенням мешканців міста, прибиранням вулиць чи постачанням електрики. Саме у формі комунальних підприємств існують міські зоопарки, бібліотеки, театри та лікарні. 

Коли рада створює дитячий садок, школу чи лікарню, спочатку ухвалює рішення про виділення землі під будівництво та дозвіл на нього, укладає угоди з підрядником, чекає спорудження будівлі й аж тоді створює комунальне підприємство. 


5. Інфраструктура, транспорт і дороги

Місцева влада опікується й власною інфраструктурою. Вона може будувати або ремонтувати шляхопроводи, дороги, тротуари, пішохідні доріжки, міжквартальні проїзди, встановлювати колії для трамваїв чи розвивати мережу метро. 

Наприклад, якщо у місті відсутня велосипедна інфраструктура, то питання саме до місцевої влади. 

Місто без бар’єрів для людей з вадами руху чи маломобільних громадян теж має бути стратегією міста, адже пандуси, занижені бордюри, необхідне облаштування громадського простору можуть будувати та здійснювати комунальні підприємства. 

Для якісної роботи громадського транспорту місцева влада може закуповувати тролейбуси, автобуси, трамваї, вагони метро, маршрутні таксі та облаштовувати зупинки електронними табло. 

На жаль, значний брак коштів місцевих бюджетів та корупція мало сприяють розвитку інфраструктури. 


6. Житлово-комунальне господарство

Органи місцевого самоврядування можуть встановлювати тарифи на побутові, комунальні, транспортні та інші послуги. 

Виконкоми встановлюють тарифи на:

  • послуги централізованого водопостачання та водовідведення для підприємств з річним обсягом водопостачання до 300 тис. і водовідведення 200 тис. куб. м (для інших тарифи встановлює Національна комісія з електроенергетики і комунальних послуг) 
  • теплопостачання для підприємств, річний виробіток теплової енергії яких не перевищує 170 тис. ГКал 
  • вивезення побутових відходів 
  • вартість проїзду у громадському транспорті та граничну вартість проїзду для приватних підприємств, які надають послуги з перевезення у місті 
  • паркування в межах міста. 

Також, виконкоми вирішують питання організації стоянок та майданчиків для паркування автомобілів, затверджують схеми санітарного очищення міста, впроваджують системи збирання сміття, виділяють території для розміщення відходів, займаються організацією громадських вбиралень, тощо. 


7. Соціальна політика

Ще одним важливим завданням місцевого самоврядування є здійснення соціальної політики. 

Виконком може надавати додаткові виплати окремим категоріям мешканців, вирішує питання щодо опіки та піклування, утримує дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування у дитячих будинках сімейного типу та коледжах, або надає соціальні послуги тим, хто цього потребує. Наприклад, у Львові органи місцевого самоврядування надають щомісячну доплату до пенсії ветеранам УПА

Місцева влада може соціалізувати самотніх містян, пенсіонерів, людей з інвалідністю, створювати для них місця для дозвілля та реалізувати проєкти для допомоги їм. 

Останнім часом нарешті почали приділяти увагу проєктам допомоги жертвам домашнього насильства. Для постраждалих жінок та чоловіків органи місцевого самоврядування створюють притулки для ночівлі та проведення певного часу, будують центри соціально-психологічної підтримки, де жертвам насильства надають психологічну, медичну та правову допомогу. 

Міста можуть також опікуватись вразливими категоріями населення, зокрема, безхатьками.

***

25 жовтня ми будемо формувати не фіктивні органи, а одні з найбільш дієвих та важливих інституцій. Вони мають повноваження та гроші для того, щоб працювати на благо громади. З результатами саме їхньої робити ми будемо зустрічатись кожного разу, коли будемо виходити за поріг свого дому.

Тому кожен голос матиме значення. І лише від нас залежить, хто буде керувати нашими містами наступні п’ять років – ефективні менеджери, які розвиватимуть громади, чи корупціонери, єдиною метою яких є сісти на грошові потоки. 

Олег Савичук, аналітик Центру спільних дій, для УП